Os municípios paranaenses não devem instituir loterias municipais com base em legislações locais que porventura já existam, ou editar novas leis locais sobre a matéria, até que seja realizado o julgamento conclusivo da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 1212 pelo Supremo Tribunal Federal (STF).

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Cornélio Procópio (Região Norte), por meio da qual buscou esclarecer se a Lei Municipal nº 600/24, que autoriza a exploração de loterias no âmbito municipal, teria vícios em relação à sua legalidade ou constitucionalidade; e se haveria algum impeditivo para sua aplicabilidade.

Instrução do processo

Em seu parecer, a assessoria jurídica do consulente concluiu que, considerando a jurisprudência consolidada do STF, que atribui à União a competência privativa para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios, incluindo loteria, e a ausência de reconhecimento expresso da competência dos municípios para explorar ou legislar sobre a matéria, a Lei Municipal nº 600/24 de Cornélio Procópio apresenta sérios indícios de inconstitucionalidade e também de ilegalidade, em razão de afrontar o disposto no artigo 35-A da Lei Federal nº 13.756/18, que autorizou apenas aos estados e ao Distrito Federal a competência administrativa de explorar loterias.

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou que, conforme decisão do relator do processo, conselheiro Durval Amaral, a Consulta que trata de caso concreto – legalidade da legislação local que prevê a exploração de loterias no município – deveria ser enfrentada em tese. Assim, analisou a matéria relativa à possibilidade de município instituir e operar sua própria loteria.

A CAIS lembrou que, em 2020, o STF julgou as ADPFs nº 492 e nº 493, além da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4986, ações em que a questão enfrentada era justamente a possibilidade de os estados operarem suas próprias loterias.

A unidade técnica afirmou que o resultado dessas ações firmou o entendimento de que a União tem competência para legislar sobre o tema, mas não tem exclusividade para explorar esse serviço público, pois os estados têm o direito de operar suas próprias loterias, desde que respeitem a legislação federal vigente.

A unidade técnica frisou que, nos precedentes das ADPFs nº 492 e nº 493, o STF permitiu que a União e os estados explorem a atividade lotérica, remanescendo aos municípios apenas o recebimento dos valores arrecadados pelos demais entes federados.

A CAIS reforçou que a competência para definir a matéria é do STF, que já está apreciando a matéria na ADPF nº 1212. Assim, opinou que os municípios paranaenses fossem orientados a não instituir loterias municipais com base em legislações locais que porventura já existam e nem editem leis locais sobre a matéria, até que ela seja apreciada de forma definitiva pelo STF.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) concordou com o posicionamento da unidade técnica.

Legislação e jurisprudência

O inciso XX do artigo 22 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que compete privativamente à União legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios.

O artigo 25 da CF/88 estabelece que os estados se organizam e se regem pelas constituições e leis que adotarem, observados os princípios da Constituição. O parágrafo 1º desse artigo fixa que são reservadas aos estados as competências que não lhes sejam vedadas por essa Constituição.

O artigo 30 do texto constitucional expressa que compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I); suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (II); e organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial (V).

As leis federais nº 13.756/18 e nº 14.790/23 tratam, especificamente, da matéria e estabelecem normas direcionadas aos agentes operadores autorizados pelo Ministério da Fazenda. Esses atos normativos fixam o marco regulatório para atuação dos demais entes federados em relação à exploração de apostas de quota fixa.

O artigo 35-A da Lei nº 13.756/18 dispõe que os estados e o Distrito Federal são autorizados a explorar, no âmbito de seus territórios, apenas as modalidades lotéricas previstas na legislação federal. O parágrafo 1º desse artigo fixa que a exploração de loterias pelos estados e pelo Distrito Federal poderá ser efetuada mediante concessão, permissão ou autorização; ou diretamente, conforme regulamentação própria, observada a legislação federal.

O artigo 55 do Anexo I do Decreto nº 11.907/24 estabelece que, no âmbito da administração pública federal, compete à Secretaria de Prêmios e Apostas (SPA) do Ministério da Fazenda autorizar, permitir, conceder, além de regular, normatizar, monitorar, supervisionar, fiscalizar e sancionar, na forma da lei, as apostas de quota fixa.

No julgamento das ADPFs nº 492 e nº 493, e da ADI nº 4986, o STF definiu que a União não pode ter o monopólio da operação de serviços lotéricos; e que, ao editar leis sobre o setor, não pode instituir tratamento diferenciado entre os estados.

O STF também decidiu recentemente, no julgamento da ADI nº 7640, que as loterias estaduais podem ser operadas por um mesmo grupo econômico em mais de um estado da federação. Atualmente, o tema está em análise na Suprema Corte, no âmbito da ADPF nº 1212.

A Advocacia-Geral da União (AGU) já se manifestou no sentido de que a exploração de jogos de azar e assemelhados configura matéria complexa e delicada, sobretudo na modalidade de quota fixa, por envolver, entre outros, riscos para o direito à saúde, para a proteção das crianças e adolescentes e para a ordem econômica.

Segundo a AGU, as nocivas consequências socioeconômicas decorrentes da exploração de apostas impõem que a atividade se sujeite a um regime de fiscalização e controle mais abrangente, razão pela qual a Lei nº 13.756/18 somente previu a possibilidade de sua exploração pela União, estados e Distrito Federal, diretamente ou por meio de concessão.

Decisão

Em seu voto, o relator do processo, conselheiro Durval Amaral, ressaltou que, ainda que a Consulta trate de lei específica e de caso concreto, o que à primeira vista descaracterizaria a sua formulação em tese, o assunto é de interesse público e demanda posicionamento jurisprudencial, mesmo que provisório.

Amaral lembrou que a Constituição Federal dispõe que cabe aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local; e que arrecadar recursos para investir em saúde, educação, assistência social e segurança pública é um assunto de interesse local e urgente. Ele ponderou que, em tempos de crise, com orçamentos apertados e demandas sociais crescentes, a possibilidade de diversificação das fontes de receita por meio das loterias poderia ser uma alternativa.

No entanto, o conselheiro recordou que a Lei nº 13.756/18 prevê a possibilidade da exploração de loterias somente pela União, os estados e o Distrito Federal, diretamente ou por meio de concessão.

O relator afirmou que está pendente de julgamento pelo STF a ADPF nº 1212, cujo objeto reside especificamente na temática em questão, contando inclusive com pleito cautelar, ainda não analisado, para a suspensão da eficácia das leis municipais que autorizam a criação de loterias, sistemas de sorteios ou de apostas próprios.

Amaral explicou que as normas atacadas pela ADPF nº 1212 não se limitam a explorar os serviços, mas criam e instituem loterias e sistemas de sorteio e apostas próprios por meio da edição de leis e decretos autônomos municipais, dos quais é possível extrair conceitos e diretrizes gerais, que estão inseridos na esfera de competência legislativa exclusiva da União e que se encontram dispostos na legislação federal que trata, especificamente, da matéria em âmbito nacional.

Assim, o conselheiro concluiu que os municípios paranaenses não devem instituir loterias municipais com base em legislações locais que porventura já existam, ou editar novas leis locais sobre a matéria, até que seja realizado o julgamento conclusivo da ADPF nº 1212 pelo Supremo STF.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 3/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 12 de março. A decisão está expressa no Acórdão nº 552/26 - Tribunal Pleno, que foi disponibilizado em 30 de março, na edição nº 3.644 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 10 de abril.

Serviço

Processo nº:	499653/25
Acórdão nº	552/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Município de Cornélio Procópio
Relator:	Conselheiro José Durval Mattos do Amaral