A gratificação pelo exercício de cargo de provimento em comissão prevista no artigo 40 da Lei Complementar (LC) Estadual nº 259/23 aplica-se exclusivamente aos servidores das carreiras da Polícia Civil nomeados para o exercício de cargo em comissão na administração pública estadual, não se estendendo aos servidores cedidos para outros entes federativos.

Um município não pode, mediante lei própria, assumir obrigações remuneratórias instituídas por legislação de outro ente federativo, ainda que decorrentes de vínculo estatutário originário, quando o servidor estadual passa a exercer função comissionada em âmbito municipal.

Isso porque não cabe ao ente cessionário arcar com o pagamento de uma gratificação cujo recebimento pressupõe o exercício de cargo em comissão no âmbito do ente de origem.

Caso haja autorização na legislação própria do respectivo município, é possível ao servidor cedido o recebimento do subsídio ou remuneração do cargo efetivo decorrente do vínculo estatutário originário, com ou sem ônus para origem – mediante ressarcimento –, sem prejuízo do recebimento da remuneração pelo exercício do cargo em comissão previsto na estrutura administrativa do ente cessionário.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Maringá, por meio da qual questionou se o benefício previsto no artigo 40 da LC Estadual nº 259/23 seria aplicável exclusivamente aos servidores ocupantes de cargo em comissão no âmbito da própria administração pública estadual, ou poderia ser estendido a servidores cedidos a outros entes federativos, inclusive municípios, para exercer funções comissionadas.

Instrução do processo

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou que a gratificação prevista na lei estadual aplica-se a servidores efetivos do Estado designados para exercer cargos em comissão no âmbito da administração pública estadual; e seu pagamento não pode ser suportado por cofre municipal, por ausência de previsão legal local.

A CAIS destacou que cabe ao município, se houver interesse e for mais vantajoso para ele, editar uma lei local que preveja o pagamento de gratificação específica para os servidores detentores de cargos efetivos em outras esferas governamentais que assumem cargos em comissão dentro de sua administração, envolvendo o instituto da cessão funcional – tanto para ceder quanto para receber cedidos.

Para tanto, a unidade técnica destacou que deve haver previsão em lei permissiva. Além disso, a gratificação deve ser realizada por meio de instrumento próprio, que contemple todas as condições da disposição do servidor envolvido, indicando a finalidade pública, quem responderá pelo ônus da cessão propriamente dita, como será feito o reembolso, se for o caso, quais as parcelas que devem ser pagas ao agente cedido e a opção deste pela remuneração do cedente ou do cessionário; sempre à luz dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, previstos no artigo 37 da Constituição Federal.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) posicionou-se no sentido de que a gratificação pelo exercício de cargo de provimento em comissão prevista no artigo 40 da LC Estadual nº 259/23 aplica-se exclusivamente aos servidores das carreiras da Polícia Civil nomeados para o exercício de cargo em comissão na administração pública estadual, não se estendendo aos servidores cedidos para outros entes federativos.

O MPC-PR ressaltou que não cabe ao ente cessionário arcar com o pagamento de uma gratificação cujo recebimento pressupõe o exercício de cargo em comissão no âmbito do ente de origem. Além disso, frisou que, caso haja autorização na legislação própria do respectivo município, é possível ao servidor cedido o recebimento do subsídio ou remuneração do cargo efetivo decorrente do vínculo estatutário originário, com ou sem ônus para origem, por devolução, sem prejuízo do recebimento da remuneração pelo exercício do cargo em comissão previsto na estrutura administrativa do ente cessionário.

Legislação e jurisprudência

A LC Estadual nº 259/23 dispõe sobre a estruturação das carreiras da Polícia Civil do Estado do Paraná e dá outras providências. O artigo 40 dessa lei estabelece que ao policial civil nomeado para o exercício de cargo de provimento em comissão é facultado optar pelo vencimento ou subsídio desse cargo ou pelo recebimento do subsídio e demais vantagens do seu cargo efetivo, acrescido de gratificação fixa correspondente a 90% do valor do subsídio ou vencimento do cargo em comissão respectivo.

O inciso II do artigo 37 da CF/88 dispõe que a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

O inciso V desse artigo estabelece que as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

O inciso X desse mesmo artigo fixa que a remuneração dos servidores públicos somente poderá ser fixada ou alterada por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices.

O inciso XIII do artigo 37 da CF/88 expressa que é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público.

O inciso I do parágrafo 1º do artigo 169 da CF/88 dispõe que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só podem ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes.

O artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

O inciso I do artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) expressa que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa deverá ser acompanhada da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no mesmo ano em que deva entrar em vigor, bem como nos dois subsequentes; e da declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

O parágrafo 1º desse artigo fixa que se considera adequada com a Lei Orçamentária Anual a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; e compatível com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

O artigo 17 da LRF dispõe que se considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.       

O parágrafo 1º desse artigo estabelece que os atos que criarem ou aumentarem despesa obrigatória de caráter continuado deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do artigo 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. 

O inciso I do artigo 21 da LRF fixa que é nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda às exigências dos artigos 16 e 17 dessa lei complementar, além do disposto no parágrafo 1º do artigo 169 da CF/88.

O Tema nº 1010 do Supremo Tribunal Federal (STF) fixou o entendimento de que a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; e que essa criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado.

Ainda de acordo com essa tese do STF, o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.

No julgamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade, o STF decidiu que é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies de reajuste para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público.

O inciso V do Prejulgado nº 25 do TCE-PR fixa que é vedada a criação de cargos em comissão exclusivamente para o exercício de atribuições técnicas-operacionais ou burocráticas.

Esse prejulgado também expressa que todas as funções gratificadas devem envolver atribuições de chefia, direção ou assessoramento, independentemente da nomenclatura utilizada; e veda a compensação de horas extras para ocupantes de cargos em comissão.

O Acórdão nº 3406/17 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 73364/17) dispõe que a função gratificada, em razão da execução de atribuições além daquelas previstas para o cargo, obriga o servidor efetivo a cumprir jornada integral de trabalho, mesmo que ele tenha sido admitido para cargo com jornada de 20 horas semanais. O servidor beneficiado pela gratificação ainda poderá acumular cargos, desde que a Constituição Federal permita sua cumulação e haja compatibilidade de horários.

O Acórdão nº 3727/18 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 596412/16) estabelece que não é obrigatória a instituição de controle de jornada para servidores titulares de cargos em comissão, uma vez que o seu exercício pressupõe dedicação exclusiva e pode demandar a realização de trabalho fora do horário normal de expediente. Caso a administração pública realize tal controle, não poderá pagar horas extras ou formar banco de horas para os servidores comissionados.

O Acórdão nº 1843/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR firmou o entendimento, com força normativa (Consulta nº 608708/17), de que a verba remuneratória concedida a servidores do Poder Legislativo não pode ser fixada por lei que faça remissão à de outro poder, exigindo-se lei específica e de iniciativa da câmara municipal.

O Acórdão nº 1261/22 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 69169/21) fixa que a administração pode definir jornada de trabalho para os ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança que exerçam a atividade de advocacia, como procuradores e assessores jurídicos. Isso porque cabe à legislação local, de acordo com suas peculiaridades e com a demanda administrativa, definir a carga horária de trabalho dos servidores públicos.

Ainda conforme esse acórdão, é vedado o pagamento a comissionados de gratificação a título de hora extra e gratificação por tempo integral e dedicação exclusiva, nos termos previstos no Prejulgado nº 25 do TCE-PR.

O Acórdão nº 966/23 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 340912/22) expressa que se aplicam às funções gratificadas as disposições do Prejulgado nº 25 ,  que fixou que "a criação de cargos de provimento em comissão e funções de confiança demanda a edição de lei em sentido formal que deverá, necessariamente, observar os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da eficiência, prevendo a denominação, o quantitativo de vagas, a remuneração, os requisitos de investidura e as respectivas atribuições, que deverão ser descritas de forma clara e objetiva, observada a competência de iniciativa em cada caso".

O Acórdão n° 3561/23 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 279036/23) já havia fixado o entendimento de que não é possível a acumulação da remuneração de cargo em comissão com gratificação por função de confiança ou com outras instituídas em razão de condições excepcionais de serviço, de acordo com o entendimento com força normativa estabelecido no Prejulgado nº 25 do TCE-PR.

O Acórdão n° 3253/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 312227/25) dispõe que a lei de criação da função de confiança pode estabelecer sua remuneração com valor fixo ou percentual da remuneração base do cargo público ocupado pelo servidor, desde que sejam respeitadas as regras que determinam limites remuneratórios, como o artigo 169 da Constituição Federal e as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Esse acórdão também estabelece que as verbas remuneratórias concedidas a servidores do Poder Legislativo, inclusive por remuneração à função de confiança, não podem ser fixadas por lei que faça remissão a lei e à estrutura remuneratória de outro poder, com reajustes automáticos. Exige-se lei específica e de iniciativa do Legislativo, sob pena de afronta às disposições da CF/88, notadamente aos seus artigos 2º e 37, incisos X e XIII; e deve ser observado o princípio da separação dos poderes, a autonomia financeira do Poder Legislativo, as exigências contidas na LDO e as disposições da LRF.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Augustinho Zucchi, acolheu a resposta do MPC-PR como fundamento para sua decisão. Ele lembrou que aos servidores da carreira da Polícia Civil do Estado do Paraná, quando cedidos a outros entes de federação, é admitido o recebimento do subsídio com ônus para a origem, mediante ressarcimento, sendo igualmente possível o recebimento da remuneração pelo exercício do cargo em comissão previsto na estrutura administrativa do ente cessionário, desde que haja previsão legal específica.

Zucchi explicou que essa compreensão preserva a garantia do regime remuneratório ordinário previsto na legislação do ente de origem, conjugada com o direito ao recebimento, no âmbito da legislação de pessoal do ente cessionário, de verbas devidas pelo exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 2/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 26 de fevereiro. O Acórdão nº 437/26, no qual está expressa a decisão, foi disponibilizado em 10 de março, na edição nº 3.630 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 19 de março.

Serviço

Processo nº:	693484/25
Acórdão nº	437/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Município de Maringá
Relator:	Conselheiro Augustinho Zucchi