É possível o agrupamento das emendas individuais impositivas, com o objetivo de não inviabilizar a sua indicação e execução, considerando os princípios da racionalidade e da eficiência administrativa, com cada parlamentar fazendo sua indicação, desde que se refiram a um mesmo objeto e que sejam observados os deveres da transparência e da rastreabilidade na aplicação desses recursos públicos.

Além disso, o registro de titularidade da conta deve ser realizado no nome do executor, em conformidade com a decisão proferida pelo ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Flávio Dino, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n° 854, em 24 de agosto de 2025.

Também deverá ser observada, para cada um dos parlamentares, a determinação de 16 de janeiro de 2026 do ministro Dino, em decisão da mesma ADPF n° 854, que proíbe a destinação e execução de recursos oriundos de emendas parlamentares em favor de entidades do terceiro setor que tenham, em seus quadros diretivos e administrativos, cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, de parlamentar responsável pela indicação da emenda ou de assessor parlamentar a ele vinculado, à vista da proibição de nepotismo – Súmula Vinculante n° 13 do STF – e da configuração de ato de improbidade administrativa – artigo 11, inciso XI, da Lei n° 8.429/92.

Deve ser observada, ainda, a proibição, nessa mesma decisão de 2026, da destinação e execução de recursos oriundos de emendas parlamentares em favor de entidades do terceiro setor que, formalmente autônomas, realizem contratação, subcontratação ou intermediação de pessoas físicas ou jurídicas das quais participem, como sócios ou dirigentes, prestadores de serviço ou fornecedores de bens que se enquadrem na condição descrita na alínea anterior, na qualidade de beneficiário final do recurso público.

É possível, também, a apresentação de um único plano de trabalho, que deverá conter, além das exigências para cadastro no Sistema Integrado de Transferências (SIT) do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), o número, o valor e o nome de cada do parlamentar que está indicando os recursos para a execução do objeto.

Outra possibilidade refere-se à utilização de conta única quando houver agrupamento de emendas parlamentares que se refiram a um mesmo objeto, desde que sejam observados os deveres de transparência e rastreabilidade na aplicação dos recursos, e que o registro de titularidade da conta seja realizado no nome do executor, em conformidade com a decisão proferida pelo ministro Flávio Dino em 2025.

Além disso, nos termos do artigo 13 da Resolução n° 28/11 do TCE-PR, é possível a utilização de conta bancária única quando o agrupamento de emendas individuais impositivas resultar em um único registro no SIT.

No entanto, eventual irregularidade na aplicação dos recursos poderá resultar na responsabilização solidária de todos os parlamentares que realizaram as respectivas indicações, caso não seja possível individualizar as condutas e a responsabilidade de cada um.

Os recursos das emendas parlamentares devem ser aplicados exclusivamente no objeto específico aprovado, sendo vedado o custeio de despesas administrativas gerais das entidades; e somente podem ser utilizados para despesas com publicidade estritamente necessária à execução do objeto da emenda, como ação de caráter educativo, informativo ou de orientação social. Alguns exemplos são as campanhas educativas vinculadas diretamente a programas de saúde, assistência social ou educação.

O objeto do termo de repasse deve guardar correspondência com o objeto da despesa aprovado na emenda parlamentar, não sendo admitida sua alteração ou ampliação no plano de trabalho. Nos termos do artigo 2°, inciso III, da Instrução Normativa (IN) n° 200/25 do TCE-PR – que dispõe sobre o envio de dados e a fiscalização de emendas parlamentares estaduais e municipais no Paraná –, o objeto da despesa deve consistir na descrição detalhada do propósito do gasto aprovado na emenda, incluindo a ação governamental, o projeto ou a atividade a ser executada e sua finalidade específica.

Assim, a indicação de objeto genérico, como “fomento à modalidade esportiva”, não atende, por si só, à exigência de descrição detalhada da finalidade da despesa. O plano de trabalho poderá promover o detalhamento técnico necessário à execução do objeto, desde que permaneça restrito à finalidade, à ação, ao projeto ou à atividade originalmente aprovados na emenda parlamentar, sem descaracterizá-los, alterá-los ou ampliá-los.

Não é admissível que uma mesma organização da sociedade civil (OSC) capte recursos públicos simultaneamente por meio de chamamento público, nos termos da Lei Federal n° 13.019/14 (Marco Regulatório das OSCs), e por emendas parlamentares impositivas, para execução de objeto idêntico.

A captação simultânea para objetos correlatos mostra-se viável somente quando há a segregação clara dos planos de trabalho, principalmente quanto às metas e às despesas, sem sobreposição de financiamento e com a plena rastreabilidade dos recursos públicos.

Quanto às chamadas “emendas de bancada”, entendidas como aquelas apresentadas de forma coletiva por vereadores, para destinação de recursos orçamentários a determinado objeto ou entidade, a questão está relacionada à decisão liminar, de 3 de novembro de 2025, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n° 7.807 no STF, por meio da qual o ministro Dias Toffoli suspendeu norma do Estado de Mato Grosso que previa a execução orçamentária obrigatória de emendas apresentadas por bancadas e blocos parlamentares da Assembleia Legislativa do estado.

Portanto, até que seja tomada decisão definitiva, em que a Suprema Corte emitirá entendimento conclusivo sobre a matéria, ou alteração do cenário atual, com base especialmente no princípio da segurança jurídica, não deve ser imposta a execução orçamentária obrigatória de emendas apresentadas por bancadas e blocos parlamentares.

Esta é a orientação do Pleno do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pelo Município de Pato Branco (Região Sudoeste), por meio da qual questionou se era juridicamente admissível o agrupamento de emendas parlamentares impositivas, de autoria de diferentes vereadores, para atendimento de um único objeto executado por uma OSC; e fez outras indagações sobre o tema.

O tópico da Consulta também será abordado em ciclo de capacitação sobre transferências voluntárias que o Tribunal de Contas promoverá, por meio de sua Escola de Gestão Pública (EGP), em Foz do Iguaçu, Curitiba e Marialva entre os meses de setembro e outubro. O primeiro dos eventos, que tratarão sobretudo da recém aprovada Resolução nº 140/2026 da Corte, acontece em Foz nos dias 22 e 23 de setembro.
 

Instrução do processo

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR ressaltou que, em decisão monocrática, o ministro do STF Flávio Dino estendeu a todos os entes federados o modelo federal de transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares e condicionou a execução das emendas de 2026 à comprovação do cumprimento do disposto no artigo 163-A da Constituição Federal perante os Tribunais de Contas competentes.

A CAIS afirmou que, em nova decisão monocrática, o ministro determinou a edição de ato normativo pelos Tribunais de Contas locais sobre transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares no âmbito dos Poderes Legislativos Estaduais e Municipais, o que culminou na elaboração da IN n° 200/25 pelo TCE-PR.

A unidade técnica entendeu que é possível o agrupamento das emendas individuais impositivas, com cada parlamentar fazendo sua indicação, para a realização de um único objeto; e, caso a emenda individual impositiva tenha por objetivo a transferência de recursos às entidades do terceiro setor, deverá ser observada a determinação do ministro Dino.

A CAIS também destacou que é possível a apresentação de um único plano de trabalho e especificou o que esse documento deve conter; e frisou que, quando for realizada transferência de recursos ao terceiro setor, são necessários o cadastro e a prestação de contas dos repasses no SIT do TCE-PR em um único registro, com uma mesma conta corrente para movimentação dos recursos.

A unidade técnica salientou que os recursos das emendas parlamentares devem ser aplicados exclusivamente no objeto específico aprovado, sendo vedado o custeio de despesas administrativas gerais das entidades; e somente podem ser utilizados para despesas com publicidade estritamente necessária à execução do objeto da emenda, como ação de caráter educativo, informativo ou de orientação social.

A CAIS concluiu, ainda, que o parlamentar deverá apresentar, no mínimo, o objeto da despesa, o valor alocado, o órgão ou entidade executora e a localidade beneficiada; e que não é admissível que uma mesma OSC capte recursos públicos simultaneamente por meio de chamamento público, nos termos da Lei Federal nº 13.019/14, e por emendas parlamentares impositivas, para execução de objeto idêntico.

Finalmente, a unidade técnica afirmou que, até decisão definitiva do STF ou alteração do cenário atual, com base especialmente no princípio da segurança jurídica, não deve ser imposta a execução orçamentária obrigatória de emendas apresentadas por bancadas e blocos parlamentares.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) acompanhou o opinativo técnico; e acrescentou apenas a ressalva de que a adoção de conta única pode implicar responsabilização solidária dos parlamentares se, diante de irregularidades verificadas, não for possível individualizar condutas.
 

Legislação e jurisprudência

O artigo 165 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o Plano Plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.

O parágrafo 10 desse artigo estabelece que a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à população.

O parágrafo seguinte (11) fixa que o disposto no parágrafo 10 desse artigo, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais; não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados; e aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.

O artigo 166 da CF/88 expressa que os projetos de lei relativos ao PPA, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

O parágrafo 9º desse artigo prevê que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% da receita corrente líquida (RCL) do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.

O parágrafo seguinte (9º-A) dispõe que, do limite a que se refere o parágrafo 9º desse artigo, 1,55% caberão às emendas de deputados; e 0,45% às de senadores.

O parágrafo 11 do artigo 166 da CF/88 estabelece que é obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o parágrafo 9º desse artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no parágrafo 9º do artigo 165 da Constituição, observado o disposto no parágrafo 9º-A desse artigo.

O parágrafo 17 do artigo 166 da CF/88 dispõe que os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos parágrafos 11 e 12 desse artigo poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% da RCL do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as programações das emendas individuais; e até o limite de 0,5%, para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de estado ou do Distrito Federal.

O parágrafo 19 do artigo 166 da CF/88 fixa que se considera equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria, observado o disposto no parágrafo 9º-A desse artigo.

A Lei Federal nº 13.019/14 estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil.

O inciso IX do artigo 2º do Marco Regulatório das OSCs dispõe que é considerado conselho de política pública o órgão criado pelo poder público para atuar como instância consultiva, na respectiva área de atuação, na formulação, implementação, acompanhamento, monitoramento e avaliação de políticas públicas.

O artigo 15 do Marco Regulatório das OSCs estabelece que poderá ser criado, no âmbito do Poder Executivo Federal, o Conselho Nacional de Fomento e Colaboração, de composição paritária entre representantes governamentais e organizações da sociedade civil, com a finalidade de divulgar boas práticas e de propor e apoiar políticas e ações voltadas ao fortalecimento das relações de fomento e de colaboração previstas na lei.

O artigo seguinte (16) expressa que o termo de colaboração deve ser adotado pela administração pública para consecução de planos de trabalho de sua iniciativa, para celebração de parcerias com organizações da sociedade civil que envolvam a transferência de recursos financeiros. O parágrafo único desse artigo fixa que os conselhos de políticas públicas poderão apresentar propostas à administração pública para celebração de termo de colaboração com OSCs.

De acordo com o artigo 17 da Lei Federal nº 13.019/14, o termo de fomento deve ser adotado pela administração pública para consecução de planos de trabalho propostos por OSCs que envolvam a transferência de recursos financeiros. 

O artigo 24 do Marco Regulatório das OSCs dispõe que, exceto nas hipóteses previstas na lei, a celebração de termo de colaboração ou de fomento será precedida de chamamento público voltado a selecionar OSCs que tornem mais eficaz a execução do objeto.

O artigo 29 da Lei Federal nº 13.019/14 estabelece que os termos de colaboração ou de fomento que envolvam recursos decorrentes de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais e os acordos de cooperação serão celebrados sem chamamento público, exceto em relação aos acordos de cooperação, quando o objeto envolver a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial, hipótese em que o respectivo chamamento público observará o disposto na lei.

O artigo 30 dessa lei expressa que a administração pública poderá dispensar a realização do chamamento público no caso de urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividades de relevante interesse público, pelo prazo de até 180 dias; nos casos de guerra, calamidade pública, grave perturbação da ordem pública ou ameaça à paz social; quando se tratar da realização de programa de proteção a pessoas ameaçadas ou em situação que possa comprometer a sua segurança; e no caso de atividades voltadas ou vinculadas a serviços de educação, saúde e assistência social, desde que executadas por OSCs previamente credenciadas pelo órgão gestor da respectiva política pública.

O artigo 31 do Marco Regulatório das OSCs fixa que será considerado inexigível o chamamento público na hipótese de inviabilidade de competição entre as OSCs, em razão da natureza singular do objeto da parceria ou se as metas somente puderem ser atingidas por uma entidade específica.

O artigo 32 da Lei 13.019/14 dispõe que, nas hipóteses dos artigos 30 e 31 da lei, a ausência de realização de chamamento público será justificada pelo administrador público. Seu parágrafo 4º expressa que a dispensa e a inexigibilidade de chamamento público, bem como o disposto no artigo 29, não afastam a aplicação dos demais dispositivos da lei.

A Resolução n° 28/11 do TCE-PR estabelece sobre a formalização, a execução, a fiscalização e a prestação de contas das transferências de recursos financeiros e demais repasses no âmbito estadual e municipal, institui o SIT e dá outras providências.

O artigo 13 dessa resolução fixa que os recursos repassados e a contrapartida financeira, quando prevista pelo termo de transferência, deverão ser depositados e movimentados na mesma conta corrente específica em instituição financeira oficial.

A IN n° 200/25 do TCE-PR dispõe sobre a fiscalização, o acompanhamento da execução e a captação de dados pelo Sistema de Informações Municipais - Atualização Mensal (SIM-AM) de emendas parlamentares estaduais e municipais e estabelece normas para assegurar a transparência, a rastreabilidade e a conformidade constitucional dessas transferências. 

O artigo 2° dessa IN expressa quais elementos, no mínimo, o estado e os municípios, antes da execução orçamentária e financeiras das emendas parlamentares, deverão divulgar em meio digital de acesso público. O inciso III desse artigo indica que um desses elementos é o objeto da despesa: descrição detalhada do propósito do gasto aprovado na emenda, incluindo a ação governamental, projeto ou atividade a ser executada e sua finalidade específica.

O Acórdão nº 436/24 - Tribunal Pleno do TCE-PR estabelece que é possível o repasse a OSCs por meio de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais sem chamamento público, exceto em relação aos acordos de cooperação, quando o seu objeto envolver a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial. No caso da exceção, o chamamento público deve observar as disposições da Lei 13.019/14.

De acordo com essa decisão com força normativa, como as parcerias realizadas entre o poder público e as OSCs visam o atendimento de um objeto de interesse público comum, mediante mútua colaboração, toda e qualquer despesa que esteja vinculada ao objeto convencionado poderá ser custeada com os recursos provenientes do pacto, o que deve ser verificado em cada casa concreto.

Esse acórdão também prevê que não há necessidade de lei autorizativa específica para realização de repasse de recursos públicos às OSCs, pois não há imposição constitucional ou legal nesse sentido. A Lei 13.019/14 não prevê expressamente a necessidade de prévia apreciação dos conselhos de políticas públicas, apesar de ser recomendável, por se tratar de instância consultiva e fiscalizadora no desenvolvimento da específica política pública avaliada.

Consta da decisão que é possível que o repasse de recursos seja realizado via emenda parlamentar impositiva, com observância ao regramento geral da Lei n° 13.019/14 quanto à sua formalização e destinação dos recursos de forma vinculada ao objeto da parceria.

O Acórdão nº 683/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 402460/24) fixa que, em ano eleitoral, o gestor não deve cumprir as emendas impositivas do Poder Legislativo que não comportem contrapartida por parte dos beneficiários, com características de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios. Caso contrário, poderá incorrer na vedação prevista no parágrafo 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/97 (Lei das Eleições), ainda que exista previsão orçamentária para tanto.

O acórdão expressa que, nos termos do parágrafo 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/97, é proibida a execução de programas sociais por agentes públicos durante ano eleitoral, exceto em situações de calamidade pública, estado de emergência ou continuidade de programas que já estavam em execução no exercício anterior.

Essa vedação objetiva tanto a proteção da igualdade de condições no pleito eleitoral como a prevenção do uso indevido da máquina pública para fins eleitorais. Por este motivo, a execução das emendas que tenham aquelas características deve ser evitada, a menos que seja comprovada sua compatibilidade com os programas contínuos, atendendo também aos critérios de transparência e legalidade.

Esse acórdão menciona que não se legitima a transferências de recursos públicos a entidades privadas sem a prévia observância aos preceitos da Lei da Contabilidade Pública – artigos 12 e 16 a 19 – e ao disposto no artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar nº 101/2000), sendo necessária, ainda, a aderência da finalidade a alguma política pública relacionada a um programa específico da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) local.

Na hipótese de celebração de termo de fomento ou de colaboração para consecução de uma determinada política pública, é necessária a prévia estipulação de um plano de trabalho, em consonância ao disposto na Lei 13.019/14.

O acórdão também estabelece que é responsabilidade do gestor, antes do cumprimento de qualquer ementa impositiva, aferir se foi observado o percentual mínimo que necessariamente deve ser destinado às ações em saúde, assim como o percentual em despesas de capital; e, ainda, a compatibilidade da destinação aos programas previamente definidos na LDO e a existência de prévia lei autorizativa para a concessão de subvenção social, conforme as disposições do artigo 26 da LRF, observada a Lei nº 4.320/64.

Portanto, se o gestor não puder cumprir as emendas individuais devido às vedações legais durante o período eleitoral, ou em razão das respectivas emendas não cumprirem os requisitos mínimos de sua legitimidade, ele não incorrerá em descumprimento do orçamento,

Assim, se o gestor realizar transferências ou distribuições que possam ser consideradas como violação à vedação contida na Lei 9.504/97, ele poderá incorrer em descumprimento da legislação eleitoral, ficando sujeito a sanções administrativas e eleitorais, incluindo, em casos mais graves, a cassação do mandato.

O Acórdão nº 2563/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 104892/24) dispõe que, embora a Lei nº 9.540/97 não tipifique a execução de emendas parlamentares impositivas como conduta vedada no período eleitoral, a execução dessa modalidade de despesa orçamentária condiciona-se ao atendimento das regras de observância obrigatória fixadas na Constituição Federal e à observância das normas previstas nas respectivas leis orgânicas municipais, quando houver disciplina sobre a execução obrigatória e limites de restos a pagar.

Outras condicionantes são a previsão e autorização na Lei Orçamentária Anual (LOA), com a devida compatibilidade dos gastos com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas da administração pública definidas no Plano Plurianual (PPA) e na LDO, de modo que haja aderência da finalidade a alguma política pública relacionada a um programa específico local; a destinação de recursos, nos moldes do artigo 26 da LRF e dos artigos 12 e 16 a 19 da Lei 4.320/64, sem que configure distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública – conduta vedada pelo parágrafo 10 do artigo 73 da Lei 9.504/97.

Conforme já decidido pelo TCE-PR, por meio do Acórdão nº 683/25 - Tribunal Pleno (Consulta nº 402460/24), a execução de emendas que envolvam distribuição gratuita de bens ou benefícios, ainda que previstas no orçamento, é vedada durante o ano eleitoral, inclusive quando inscritas em restos a pagar, salvo nos casos excepcionados pela própria norma eleitoral: programas contínuos em execução orçamentária anterior e situação de emergência ou de calamidade pública.

Além disso, o Acórdão nº 2563/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR fixa que é dever do Poder Executivo Municipal assegurar que a execução das emendas impositivas observe critérios de transparência, rastreabilidade e aderência a políticas públicas, na linha do que foi decidido pelo STF no julgamento da ADI 7697/DF.

Conforme essa decisão, as emendas parlamentares impositivas municipais iniciadas no exercício anterior podem ser concretizadas em ano eleitoral, desde que sua execução esteja formalizada por meio da inscrição válida em Restos a Pagar, nos termos do artigo 166, parágrafo 17, da Constituição Federal, e os valores estejam dentro dos limites percentuais fixados tanto pela norma constitucional quanto, quando aplicável, pela lei orgânica do município.

Outras condições para que seja possível essa concretização é que estejam atendidas todas as condicionantes constitucionais e legais previstas, especialmente quanto à vinculação a políticas públicas constantes da LDO; à previsão orçamentária e à existência de plano de trabalho quando houver repasse a entidades privadas; e, sobretudo, não envolvam a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, o que é vedado expressamente pelo parágrafo 10 do artigo 73 da Lei 9.504/97, salvo nas hipóteses excepcionais ali previstas.

Finalmente, o acórdão expressa que a data limite para execução das despesas oriundas de emendas impositivas inscritas em Restos a Pagar, conforme facultado pelo artigo 166, parágrafo 17, da Constituição Federal, observados os respectivos percentuais fixados no dispositivo, é o final do exercício seguinte ao término de vigência da LOA em que a despesa foi originalmente autorizada, excetuando-se, no ano eleitoral, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios.

Em 3 de dezembro de 2024, no recente julgamento da ADPF 854, o ministro Flávio Dino, do STF, analisou novamente a questão das emendas impositivas. Nessa oportunidade, ele reiterou o seu entendimento já firmado nas ADIs números 7688, 7659 e 7697, especialmente em relação às emendas individuas. Ele reforçou o condicionamento da liberação de recursos à apresentação e aprovação prévias de planos de trabalho registrados em plataforma específica como uma medida indispensável para assegurar a compatibilidade das emendas com os instrumentos de planejamento e controle orçamentário, especialmente o PPA e a LDO.

Nessa oportunidade, o ministro do STF também reforçou que a exigência de planos de trabalho, claros e aprovados, assegura que a aplicação dos recursos oriundos das emendas impositivas não apenas cumpra a legislação, mas também observe as diretrizes e limites fixados na LDO, protegendo o erário de aplicações inadequadas ou desconformes aos princípios constitucionais da eficiência, moralidade e legalidade.

O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) já decidira que nas condutas vedadas previstas nos artigos 73 a 78 da Lei das Eleições imperam os princípios da tipicidade e da legalidade estrita, devendo a conduta corresponder exatamente ao tipo previsto na lei.

Também no âmbito da ADPF 854 no STF, o ministro Flávio Dino, em decisão monocrática proferida em 23 de outubro de 2025, estendeu de forma mandatória a todos os estados, Distrito Federal e municípios o modelo federal de transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares, em observância ao princípio da simetria e ao artigo 163-A da Constituição Federal, que estabelece que os entes federados disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais em sistema integrado, de forma a garantir a rastreabilidade, comparabilidade e publicidade desses dados, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público.

Em decisão na mesma ADPF 854, em 16 de janeiro de 2026, Dino determinou a proibição da destinação e execução de recursos oriundos de emendas parlamentares em favor de entidades do terceiro setor que tenham, em seus quadros diretivos e administrativos, cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, de parlamentar responsável pela indicação da emenda ou de assessor parlamentar a ele vinculado, à vista da proibição de nepotismo – Súmula Vinculante n° 13 do STF – e da configuração de ato de improbidade administrativa – artigo 11, XI, da Lei n° 8.429/92.

Em decisão liminar expedida em 3 de novembro de 2025, na ADI n° 7.807 no STF, o ministro Dias Toffoli suspendeu norma do Estado de Mato Grosso que previa a execução orçamentária obrigatória de emendas apresentadas por bancadas e blocos parlamentares da Assembleia Legislativa do estado.
 

Decisão

O relator do processo, conselheiro Durval Amaral, afirmou que o tema alvo de questionamento – execução de emendas parlamentares impositivas destinadas a OSCs – possui grande relevância e impacto, porque, na mesma medida em que a transferência de recursos a entidades do terceiro setor constitui uma forma legítima de o Estado alcançar, juntamente com a esfera privada, avanços em áreas dotadas de relevância pública e social, também pode haver o desvirtuamento de finalidade, considerando que se trata de uma forma de acesso a dinheiro público.

Amaral ressaltou que, portanto, essas transferências devem se submeter às mais variadas espécies de controle e não escapam da necessária observância aos princípios constitucionais da publicidade e da transparência na administração pública. Ele acompanhou integralmente as respostas sugeridas pela CAIS.

O conselheiro reforçou que o STF estendeu de forma mandatória a todos os estados, Distrito Federal e municípios o modelo federal de transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares, em observância ao princípio da simetria e ao disposto no artigo 163-A da Constituição Federal, que estabelece que os entes federados disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais em sistema integrado, de forma a garantir a rastreabilidade, comparabilidade e publicidade desses dados, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público.

O relator destacou que, como consequência, o TCE-PR, como órgão constitucionalmente responsável pela realização do controle externo, incluindo a fiscalização da aplicação de recursos públicos repassados a entidades privadas de caráter assistencial que exerçam atividades de relevante interesse público, sem fins lucrativos, como as OSCs, editou a IN n° 200/25, que estabelece normas e procedimentos para a fiscalização e o acompanhamento das emendas parlamentares estaduais e municipais, inclusive das transferências voluntárias delas decorrentes.

Amaral lembrou que essas normas visam assegurar a transparência e a rastreabilidade na execução orçamentária e financeira; e a observância dos princípios constitucionais de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O conselheiro salientou que no julgamento da ADPF 854 pelo STF foram proferidas diversas decisões reforçando a obrigatoriedade de abertura de contas específicas para cada emenda parlamentar, com o objetivo de salvaguardar os princípios da transparência e rastreabilidade.

Porém, o relator lembrou que esse entendimento acabou sendo mitigado pela decisão de 24 de agosto de 2025 do ministro Flávio Dino, que possibilitou a criação das denominadas contas específicas “por objeto”, em detrimento da exigência de criação de conta específica “por emenda”, nos casos em que diferentes emendas coletivas sejam destinadas a um mesmo objeto, devendo o registro de titularidade da conta ser realizado no nome do executor. Ele destacou que, embora a decisão tenha se referido a emendas parlamentares coletivas, não houve qualquer vedação à sua aplicação às demais modalidades

Assim, Amaral entendeu que o STF acabou reconhecendo a possibilidade de agrupamento em conta única, desde que as emendas se refiram a um mesmo objeto, que sejam observados os deveres da transparência e rastreabilidade na aplicação dos recursos, e que o registro de titularidade da conta seja realizado no nome do executor.

Portanto, o conselheiro reforçou que, além das disposições da Resolução n° 28/11 do TCE-PR, a possibilidade de utilização de conta única na hipótese de agrupamento de emendas decorre da recente decisão proferida pelo STF; e entendeu pertinente que esse fato fosse acrescido à resposta.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 14/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 20 de agosto. O Acórdão nº 2159/26, no qual está expressa a decisão, foi disponibilizado em 2 de setembro, na edição nº 3.749 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC).
 

Serviço

Processo nº:	42433/26
Acórdão nº	2159/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Município de Pato Branco
Relator:	Conselheiro José Durval Mattos do Amaral