O responsável pela Unidade Central de Controle Interno (UCCI) não deve assinar demonstrações contábeis, Livro Diário e Livro Razão, pois essa exigência, prevista no artigo 4º da Instrução Normativa (IN) nº 89/2013 do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, extrapola o poder regulamentar da Corte de Contas, conferido pelo disposto no artigo 2º, inciso I, da Lei Complementar nº 113/2005 (Lei Orgânica do TCE-PR).

O dever de assinatura das demonstrações contábeis, Livro Diário e Livro Razão pelo responsável pela UCCI pode caracterizar incompatibilidade com o princípio da segregação de funções; comprometer sua independência e imparcialidade; e prejudicar o exercício de suas funções legais, por não se harmonizar com as atribuições constitucionais de acompanhamento, fiscalização e avaliação, próprias dos sistemas de controle interno – artigos 31, 70 e 74 da Constituição Federal (CF/88).

Quanto ao comando do artigo 9º, parágrafo 2º, da IN 89/13 do TCE-PR, esse dispositivo não foi “esvaziado” com a revogação da Lei nº 8.666/93 (antiga Lei de Licitações), pois ele não depende da modalidade Convite em si, mas utiliza seu limite como parâmetro monetário para definir critério de materialidade. Assim, com a superveniência da Lei nº 14.133/21 (atual Lei de Licitações e Contratos), a norma deve ser interpretada de forma sistemática, para preservar sua finalidade de controle, que consiste na comunicação ao Controle Interno quanto à ocorrência de pagamentos por cheque acima de determinado patamar considerado materialmente relevante.

Portanto, mantém-se também o valor de referência originalmente previsto na IN nº 89/13, pois a revogação da Lei nº 8.666/93 não eliminou o critério numérico incorporado à norma, que é parâmetro de materialidade financeira aplicável aos pagamentos excepcionalmente efetuados por meio de cheques.

Esta é a orientação do Tribunal Pleno do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pela Câmara Municipal de Foz do Iguaçu, por meio da qual buscou esclarecer se o responsável pela Unidade de Controle Interno (UCI) deveria assinar as demonstrações contábeis, o Livro Diário e o Livro Razão do Poder Legislativo Municipal, na ausência de legislação local que assim estabeleça.

Além disso, a câmara questionou se isso conflitaria com o princípio da segregação de funções; comprometeria sua independência e imparcialidade; e prejudicaria sua atuação em uma possível auditoria financeira. A consulente também indagou se, após a revogação da Lei n° 8.666/93, a UCI deveria continuar a ser comunicada sobre os pagamentos realizados por meio de cheque; e qual parâmetro deveria ser utilizado.

Instrução do processo

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou, em relação ao disposto no artigo 9°, parágrafo 2°, da IN 89/13, que a revogação da Lei n° 8.666/93 não eliminou a obrigação de comunicação ao Controle Interno em relação aos pagamentos por cheque de valor relevante.

O Ministério Público de Contas do Estado do Paraná (MPC-PR) concordou com a unidade técnica em relação à manutenção da obrigação de comunicar ao Controle Interno sobre os pagamentos feitos com cheque.

Quanto ao disposto no artigo 4° da IN 89/13, o órgão ministerial entendeu que, na ausência de ato normativo primário que imponha tal obrigação, não se mostra adequada a exigência de assinatura do controlador interno nos documentos de escrituração contábil; e o acompanhamento deve ser assegurado mediante ciência formal, disponibilização dos documentos e manifestação própria da Unidade de Controle Interno.

Legislação e jurisprudência

O artigo 31 do Constituição Federal dispõe que a fiscalização do município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

O artigo 70 da CF/88 estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.

O artigo 74 do texto constitucional fixa que os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual (PPA), a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

O parágrafo 1º desse artigo expressa que os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

O artigo 23 da Lei 8.666/93 previa que a modalidade de licitação Convite seria determinada em função do limite de até R$ 80.0000,00 – alínea “a” do inciso II –, tendo em vista o valor estimado da contratação, para compras e serviços que não sejam de engenharia.

A IN 89/13 do TCE-PR dispõe sobre definições e procedimentos técnicos básicos para a padronização de critérios para o adequado e uniforme exercício dos controles interno, externo e social.

O artigo 4º da IN 89/13 estabelece que o Livro Diário e o Livro Razão elaborados em formato digital deverão ser assinados digitalmente pelo gestor da entidade, pelo responsável técnico pela contabilidade, regularmente habilitado, e pelo responsável pelo controle interno.

O artigo 9º da norma fixa que a realização da receita e da despesa pública das entidades submetidas a esta IN será efetivada exclusivamente por via bancária.

O parágrafo 2º desse artigo expressa que os pagamentos realizados por cheque, obrigatoriamente nominal ao credor e cruzado, deverão conter no verso do cheque o número do empenho da despesa respectiva, devendo o Controle Interno ser comunicado sempre que o valor do cheque ultrapassar a importância de 10% do valor estabelecido na alínea “a” do inciso II do artigo 23 da Lei nº 8.666/93.

O inciso I do artigo 2º Lei Orgânica do TCE-PR prevê que ao Tribunal de Contas é assegurada autonomia funcional, administrativa e financeira, competindo-lhe, especialmente, elaborar e aprovar o Regimento Interno e normas de procedimento administrativo.

Consta no portal do TCE-PR na internet o documento Diretrizes e Orientações de Controle Interno. De acordo com esse documento, a definição de Sistema de Controle Interno (SCI) refere-se a um processo conduzido pela estrutura de governança e executado pela administração e por todo o corpo funcional da entidade, integrado ao processo de gestão em todas as áreas e em todos os níveis de órgãos da entidade.

O manual  Diretrizes e Orientações de Controle Interno também define a Unidade Central de Controle Interno como a estrutura especializada responsável por coordenar, orientar, avaliar, auditar e monitorar o funcionamento desse SCI.

O Acórdão nº 295/25 do TCE-PR (Consulta nº 408880/23) dispõe que o controle interno deve ser integrado por servidores ocupantes de cargos efetivos. Caso a equipe seja composta por vários servidores, é possível que o chefe da unidade tenha função gratificada, desde que seja servidor efetivo da área de controle interno; ou que o cargo seja ocupado por servidor comissionado, com atribuições a que estejam descritas em lei de forma clara e objetiva, e que incluam as funções de direção, chefia ou assessoramento. Além disso, deve ser preferencialmente estabelecido o sistema de mandato.

Esse acórdão estabelece que os municípios devem adequar a sua legislação, em linha com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, para que esteja em conformidade com as disposições do artigo 37, inciso V, da CF/88. Não é necessária a criação de cargos especificamente para essa área, já que não é possível o entendimento extensivo da decisão do STF, pois se houver a formação técnica para o desempenho do cargo ou função gratificada não é necessário concurso específico para tal desempenho; e aquela orientação, além de onerar as finanças municipais, seria ineficaz sob o ponto de vista do mandato na função.

A norma também fixa que, no entanto, os cargos podem ser compostos por servidores que preencham os requisitos técnicos da função, e devem ser ocupados por servidores efetivos. A decisão do STF não abrange a tese de carreira única para a função, ou a necessidade de novo concurso para o seu preenchimento.

De acordo com esse acórdão, os atuais ocupantes de função gratificada ou cargo comissionado podem exercer as atribuições relativas ao controle interno, desde que façam parte do quadro de servidores do município. Se apenas houver servidor tão somente comissionado, não ocupante de cargo efetivo – não concursado –, este deve ser desligado e o cargo deve ser preenchido com servidor de carreira, com formação técnica adequada.

Ainda conforme essa decisão com força normativa, os critérios de mandato devem ser ajustados a essa orientação do TCE-PR para o novo ocupante, se houver lei municipal a respeito. Vale frisar que a criação de cargo específico para este fim não está prevista ou determinada no Tema nº 1010 do STF.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Durval Amaral, registrou a relevância da matéria submetida à apreciação do TCE-PR, por envolver a adequada delimitação das atribuições do controle interno, a responsabilidade técnica pela escrituração contábil, a segregação de funções e a preservação da segurança jurídica dos jurisdicionados diante de norma regulamentar vigente desde 2013.

O conselheiro explicou que o documento Diretrizes e Orientações de Controle Interno, constante no portal do TCE-PR na internet, dispõe que o SCI é destinado a assegurar a legalidade, a eficiência, o controle de riscos, a proteção do patrimônio público e a regularidade da gestão.

O relator ressaltou que, de acordo com esse documento, a UCCI deve preservar autonomia técnica, independência funcional e segregação de funções, para não se confundir com as áreas executoras da administração nem assumir atribuições próprias dos setores responsáveis pela prática dos atos de gestão.

Amaral afirmou que essa distinção é essencial para a adequada solução da Consulta, pois evidencia que o dever constitucional de acompanhamento, fiscalização e avaliação atribuído ao controle interno não autoriza, por si só, a transferência à UCCI de funções executivas ou técnico-contábeis próprias do gestor e do profissional da contabilidade regularmente habilitado.

O conselheiro lembrou que a CF/88 atribui ao controle interno relevante função de fiscalização, acompanhamento e avaliação da gestão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. Mas ele advertiu que essa função deve ser compreendida no âmbito do SCI, e não como autorização para que a UCCI Interno execute atividades próprias das unidades gestoras, da contabilidade ou da administração financeira.

O relator esclareceu que a responsabilidade técnica pela escrituração contábil e pela elaboração das demonstrações contábeis permanece atribuída ao profissional da contabilidade regularmente habilitado; a responsabilidade administrativa pela condução da entidade, pela prestação de contas e pela fidedignidade das informações submetidas ao controle, ao gestor; e as funções de acompanhar, fiscalizar, avaliar, orientar, emitir manifestações, registrar ressalvas e comunicar irregularidades, quando identificadas, à UCCI.

Amaral salientou que não há ato normativo que imponha ao responsável pela UCCI o dever de subscrever documentos de escrituração contábil. Ele frisou que a ausência de vedação expressa, em normas do Conselho Federal de Contabilidade (CFC), à aposição de assinatura pelo controlador não é suficiente, por si só, para legitimar a imposição da obrigação por ato regulamentar.

O conselheiro enfatizou que a forma prevista na norma do TCE-PR – assinatura direta do responsável pelo controle interno nos próprios livros e demonstrações contábeis – pode gerar dúvidas relevantes quanto ao alcance da responsabilidade assumida, especialmente porque tais documentos são elaborados pela área contábil da entidade, sob responsabilidade técnica do profissional da contabilidade regularmente habilitado, e não pela UCCI.

O relator concluiu que, ainda que se reconheça que a assinatura do controlador interno não transfere, em tese, a responsabilidade técnica contábil, sua aposição nos próprios documentos de escrituração pode ser interpretada como aprovação, validação ou chancela institucional do conteúdo contábil, o que não se harmoniza integralmente com a natureza fiscalizatória, avaliativa e independente da UCCI.

Amaral destacou que a segregação de funções não se limita à vedação de que o mesmo agente pratique materialmente todas as etapas de determinado ato administrativo, mas também exige adequada separação entre as funções de execução, registro, aprovação, fiscalização e avaliação.

Assim, o conselheiro relatou que a UCCI não deve ser posicionada como agente executor, subscritor técnico ou responsável por validar documentos que posteriormente poderá examinar, questionar ou auditar. Mas ele ressaltou que o afastamento da obrigatoriedade de assinatura direta nos livros e demonstrações contábeis não significa dispensa do acompanhamento pelo controle interno.

O relator alertou que a IN 89/13 está em vigor há mais de uma década, motivo pelo qual eventual revisão interpretativa não deve invalidar atos anteriormente praticados em conformidade com a redação então vigente da norma. Assim, ele decidiu que a orientação quanto ao disposto no artigo 4°, por razões de segurança jurídica, deve ter caráter prospectivo, preservando-se os atos anteriormente praticados.

Amaral recomendou, ainda, que o TCE-PR, caso entenda necessário, promova a atualização do artigo 4° da IN 89/13, a fim de substituir a exigência de assinatura do responsável pelo controle interno nos documentos contábeis por mecanismo próprio de ciência, acompanhamento e manifestação formal da UCCI.

Em relação ao artigo 9°, parágrafo 2º, da IN 89/13, o conselheiro concluiu que a revogação da Lei 8.666/93 pela Lei 14.133/21 não tem o efeito de eliminar automaticamente a obrigação de comunicação ao Controle Interno sobre pagamentos com cheque. Ele explicou que o dispositivo utiliza o antigo limite previsto na alínea “a” do inciso II do artigo 23 da lei revogada como parâmetro monetário de relevância econômica, e não como vinculação à modalidade licitatória Convite.

O relator entendeu que a finalidade da norma permanece atual, consistente em reforçar o controle institucional sobre pagamentos realizados com cheque, meio excepcional em relação à movimentação bancária eletrônica e que, justamente por isso, demanda cautelas adicionais de acompanhamento e controle; e a superveniência da Lei nº 14.133/21 não eliminou a finalidade da comunicação ao Controle Interno.

Assim, Amaral propôs que, enquanto não houver atualização formal da IN 89/13, deve ser mantido o valor de referência nela incorporado como parâmetro de materialidade financeira, sem prejuízo de futura revisão normativa pelo Tribunal, caso se entenda necessário, para substituir a remissão à Lei n° 8.666/93 por critério atual e expresso.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 12/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 23 de julho. O Acórdão nº 1830/26 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 3 de agosto, na edição nº 3.727 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). A decisão transitou em julgado no dia 3 de agosto.

Serviço

Processo nº:	417231/25
Acórdão nº	1830/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Câmara Municipal de Foz do Iguaçu
Relator:	Conselheiro José Durval Mattos do Amaral