A execução orçamentária realizada pelos municípios deve observar o plano de contas da despesa disponibilizado anualmente pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR). A prestação de contas de consórcio intermunicipal deve considerar a despesa efetivamente executada no período e aplicar os percentuais de rateio correspondentes, ainda que esses valores não guardem relação direta com os empenhos realizados individualmente pelos entes consorciados.

Essa é a orientação do Pleno do TCE-PR, expedida em resposta à Consulta formulada pelo Consórcio Intermunicipal de Urgência e Emergência do Noroeste do Paraná (Ciuenp), por meio da qual questionou sobre a execução orçamentária dos contratos de rateio e a consequente prestação de contas pelos consórcios.

Instrução do processo

Em seu parecer, a assessoria contábil do Ciuenp afirmou que o controle deve ser realizado por natureza da despesa, cabendo à prestação de contas demonstrar a execução dos recursos recebidos provenientes dos municípios consorciados.

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR ressaltou que o controle inicial da execução orçamentária pelo município não deve se limitar ao grupo de natureza da despesa, como pessoal e outras despesas correntes e, sim, deve observar o plano de contas da despesa disponibilizado anualmente pelo Tribunal de Contas.

A unidade técnica reforçou que o consórcio necessita conhecer o elemento de despesa para fins de previsão orçamentária, o qual corresponde ao desdobramento que será utilizado pelo ente consorciado no momento do empenho; e exemplificou um comparativo entre a previsão orçamentária do consórcio e a execução orçamentária do ente consorciado.

A CAIS destacou, ainda, que, quanto à prestação de contas, os consórcios intermunicipais declaram no Sistema de Informações Municipais - Acompanhamento Mensal (SIM-AM) do TCE-PR os contratos de rateio e de programas firmados com cada ente consorciado, informando, dentre outros dados, o valor previsto até o nível de elemento de despesa a ser executado pelo ente.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) acompanhou o opinativo técnico.

Legislação e jurisprudência

O artigo 71 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). O inciso II desse artigo fixa que compete ao TCU julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.

O artigo 241 da CF/88 prevê que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

A Lei nº 11.107/05 estabelece normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências. Ela é regulamentada pelo Decreto nº 6.017/07.

Os incisos I e III do artigo 4º da Lei 11.107/05 expressam que são cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam, respectivamente, a denominação, a finalidade, o prazo de duração, a sede e a indicação da área de atuação do consórcio.

O inciso I do parágrafo 1º desse artigo prevê que, para os fins do inciso III, considera-se como área de atuação do consórcio público, independentemente de figurar a União como consorciada, a que corresponde à soma dos territórios dos municípios, quando o consórcio público for constituído somente por municípios ou por um estado e municípios com territórios nele contidos.

O artigo 8º da Lei 11.107/05 fixa que os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de rateio.

O parágrafo 1º desse artigo dispõe que o contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual

O parágrafo 4º desse mesmo artigo estabelece que, com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou projetos atendidos.

O parágrafo único do artigo 9º da Lei nº 11.107/05 expressa que o consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio.

O artigo 13 da Portaria nº 274/16 da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) dispõe que os procedimentos contábeis aplicados à participação em consórcios públicos deverão observar o disposto no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCasp), aprovado pela STN.

A 11ª edição do MCasp, válida a partir do exercício de 2025, estabelece, em seu item 7.3.2, que, nas transferências aos consórcios públicos relativas aos contratos de rateio, os municípios devem executar a Lei Orçamentária Anual (LOA), no mínimo, até o nível de elemento da despesa.

Por meio do Acórdão nº 1078/20 - Tribunal Pleno (Consulta nº 448119/18), o TCE-PR firmou o entendimento de que, na elaboração da LOA, as despesas devem ser detalhadas até o nível de elemento de despesa, sendo exigido o respectivo detalhamento apenas para a emissão do empenho.

O Acórdão nº 1858/25 - Tribunal Pleno (Consulta nº 65590/24) do TCE-PR estabelece que, em caso de consórcio intermunicipal formado por municípios de estados diferentes, a apreciação das contas da entidade deve ser realizada pelo Tribunal de Contas do qual seu gestor é jurisdicionado. O consórcio deve fornecer aos municípios integrantes as informações necessárias para que as despesas realizadas com recursos de contrato de rateio sejam consolidadas nas contas do prefeito que é representante legal do consórcio.

Esse acórdão também fixa que, em princípio, a aprovação das contas pelo Poder Legislativo Municipal não é necessária, pois, conforme as disposições do artigo 71, inciso II, da Constituição Federal, é competência dos Tribunais de Contas julgar as contas dos gestores públicos, sem a necessidade de remessa ao Legislativo, salvo se houver previsão legal municipal em contrário. O TCE-PR confirmara esse entendimento por meio de decisão expressa no Acórdão nº 267/17 -Primeira Câmara, que definiu que as contas de consórcios intermunicipais são julgadas diretamente pela Corte de Conta.

Ainda conforme esse acórdão, de acordo com as disposições do parágrafo único do artigo 9º da Lei nº 11.107/05, o consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do chefe do Poder Executivo que é o representante legal do consórcio.

Essa decisão com força normativa expressa que a Lei nº 11.107/05, que regula os consórcios públicos, estabelece que recursos dos entes consorciados só podem ser entregues ao consórcio por meio de contrato de rateio formalizado anualmente. Transferências diretas de recursos para prestadoras de serviços de transporte público são ilegais, pois contrariam a legislação de regência e o princípio de que as despesas devem ser realizadas pelo consórcio, e não pelos municípios individualmente. A criação de despesas públicas, como subsídios ou benefícios financeiros, deve seguir rigorosamente os requisitos legais, não sendo lícito contornar a legislação com ajustes contratuais que busquem repassar verbas de maneira não prevista originalmente no contrato.

Finalmente, essa resposta a Consulta dispõe que a prestação de contas anual do consórcio público ao TCE-PR deve respeitar as orientações e prazos da instrução normativa do exercício financeiro vigente, com o consórcio previamente cadastrado no Tribunal, o que é requisito para o repasse de recursos via contrato de rateio. A remessa de dados deve seguir a periodicidade estabelecida nas normativas, incluindo as Instruções Normativas nº 189 e nº 192 do TCE-PR e a Lei Complementar Estadual nº 113/20005 (Lei Orgânica do TCE-PR). O envio de dados deve ocorrer a partir do cadastramento no TCE-PR; e a prestação de contas deve ser enviada ao Tribunal de Contas correspondente ao gestor da entidade.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, concordou com a unidade instrutiva e o órgão ministerial. Ele lembrou que a Portaria STN nº 274/16 dispõe que os procedimentos contábeis aplicáveis à participação em consórcios públicos devem observar o disposto no MCasp; e que a 11ª edição desse manual fixa que, nas transferências aos consórcios públicos relativas aos contratos de rateio, os municípios devem executar a LOA, no mínimo, até o nível de elemento da despesa.

Guimarães afirmou que não há qualquer impedimento para que o TCE-PR estabeleça a obrigatoriedade de empenhamento da despesa em nível mais analítico, uma vez que a norma federal fixa apenas o nível mínimo de detalhamento.

O conselheiro ressaltou que o TCE-PR publica anualmente o plano de contas da despesa a ser observado pelas entidades municipais, o qual exige que o ente consorciado, inclusive municípios e autarquias, utilizem, no mínimo, o desdobramento da despesa para emissão do empenho, que equivale o 5º nível da classificação.

O relator destacou que eventual alteração da metodologia de cálculo poderia acarretar prejuízos aos entes consorciados, especialmente em situações em que o consórcio apresenta grandes sobras de recursos e, ainda, quando ocorre o repasse no final do exercício, mas a execução da despesa pelo consórcio ocorre apenas no exercício seguinte.

Guimarães afirmou que, para a elaboração do contrato de rateio e estabelecimento da previsão orçamentária, o município somente necessita saber o grupo natureza da despesa, que equivale ao 2º nível da classificação, uma vez que, para a modalidade de aplicação 71 (Transferências a Consórcios Públicos Mediante Contrato de Rateio), o elemento da despesa é exclusivamente o 70 (Rateio pela Participação em Consórcio Público).

O conselheiro salientou que os municípios, por sua vez, devem utilizar o desdobramento da despesa – 5º nível – para a emissão de seus empenhos, fato que não implica modificação orçamentária, mas a emissão dos empenhos em elementos da despesa conforme a sua participação no consórcio.

Finalmente, o relator concluiu que nem sempre há correlação entre o valor empenhado por determinado ente consorciado e a execução orçamentária do consórcio em um período específico, especialmente em casos de inadimplência de entes consorciados e consórcios com elevadas sobras de recursos, situações em que o consórcio deve ajustar o seu fluxo de caixa.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 2/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 26 de fevereiro. A decisão está expressa no Acórdão nº 357/26 - Tribunal Pleno, disponibilizado em 10 de março, na edição nº 3.630 do Diário Eletrônico do TCE-PR. O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 19 de março.

Serviço

Processo nº:	607910/25
Acórdão nº	357/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Consórcio Intermunicipal de Urgência e Emergência do Noroeste do Paraná
Relator:	Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães