O pagamento antecipado em contratos administrativos somente é permitido se a medida propiciar sensível economia de recursos ou se representar condição indispensável para a obtenção do bem ou para a prestação do serviço, hipótese que deverá ser previamente justificada no processo licitatório e expressamente prevista no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta - parágrafo 1º do artigo 145 da Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021).

A exigência de garantia nos casos de antecipação de pagamento não é indispensável, já que a Lei nº 14.133/2021 a prevê como facultativa. No entanto, exige-se do gestor público, para dispensar a garantia, avaliação criteriosa da situação concreta, considerando-se que a operação pode envolver riscos para a administração pública.

Essa é a orientação do Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Campo Mourão em 2023, por meio da qual questionou se poderia realizar a antecipação parcial ou integral do pagamento em contratos, bem como quais seriam os requisitos autorizadores do pagamento antecipado.

 

Instrução do processo

Em seu parecer, a Procuradoria Jurídica do município opinou pela possibilidade de ocorrer pagamento antecipado, de maneira excepcional, dependendo do preenchimento dos requisitos previstos em lei, desde que destinada à consecução do interesse público.

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que o ente somente pode antecipar, parcial ou totalmente, o pagamento em contratos de prestação de serviços de qualquer natureza se estiverem presentes os dois requisitos elencados no artigo 145, parágrafo 1º, da Lei nº 14.133/2021.

A unidade técnica ressaltou que a exigência de garantia nos casos de antecipação de pagamento é uma faculdade prevista na Lei de Licitações, sendo, portanto, dispensável. Ela alertou, no entanto, que o gestor público, para dispensar a garantia, deve realizar uma avaliação criteriosa da situação concreta, em razão de a operação poder envolver riscos para a administração pública.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou, em seu parecer, com o parecer da procuradoria municipal e com a instrução da CGM.

 

Legislação, jurisprudência e doutrina

O artigo 145 da Lei 14.133/2021 dispõe que não será permitido pagamento antecipado, parcial ou total, relativo a parcelas contratuais vinculadas ao fornecimento de bens, à execução de obras ou à prestação de serviços.

O parágrafo 1º desse artigo estabelece que a antecipação de pagamento somente será permitida se propiciar sensível economia de recursos ou se representar condição indispensável para a obtenção do bem ou para a prestação do serviço, hipótese que deverá ser previamente justificada no processo licitatório e expressamente prevista no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta.

Os parágrafos seguintes - 2º e 3º - expressam, respectivamente, que a administração poderá exigir a prestação de garantia adicional como condição para o pagamento antecipado e que, caso o objeto não seja executado no prazo contratual, o valor antecipado deverá ser devolvido.

O artigo 60 da Lei da Contabilidade Pública (Lei nº 4.320/1964) dispõe que não é permitida a realização de despesa sem prévio empenho. O artigo seguinte (61) estabelece que, para cada empenho, será extraído um documento denominado "nota de empenho", que indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria.

O artigo 62 da Lei da Contabilidade Pública fixa que o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação. O artigo seguinte (63) expressa que a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

O artigo 64 da Lei nº 4.320/64 dispõe que a ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.

O Acórdão nº 3328/23 do Tribunal de Contas da União (TCU) estabelece que a antecipação de pagamentos, em descompasso com a execução do objeto, sem previsão no edital e sem as devidas garantias ao resguardo do interesse da administração pública, constitui irregularidade grave, suficiente para julgar irregulares as contas e ensejar, por configurar erro grosseiro - artigo 28 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 -, aplicação de sanção aos responsáveis.

Já o Acórdão nº 9209/22 do TCU fixa que, para fins de responsabilização perante aquele Tribunal, caracteriza erro grosseiro a realização de pagamento antecipado sem justificativa do interesse público na sua adoção, sem previsão no edital de licitação e sem as devidas garantias que assegurem o pleno cumprimento do objeto pactuado.

 

Decisão

O relator do processo, conselheiro Durval Amaral, acompanhou o posicionamento da CGM e do MPC-PR como razão de decidir. Ele lembrou que, em regra, a antecipação de pagamentos das despesas é vedada no âmbito da administração pública, de acordo com a ordem das etapas - empenho, liquidação e pagamento - estabelecidas pela Lei nº 4.320/1964, que estatui normas gerais de Direito Financeiro.

Quanto à situação excepcional suscitada, que retrata uma inversão das fases da despesa orçamentária, Amaral ressaltou que há regra específica para as hipóteses em que o prévio pagamento propiciar economia efetiva para os cofres públicos ou se apresentar como condição para a aquisição do bem ou serviço desejado pela administração.

O conselheiro destacou que, em caso excepcional, exige-se demonstração objetiva e justificada dentro do processo licitatório, além de expressamente prevista no edital de licitação ou no instrumento que formalizar a contratação direta.

O relator também salientou que, embora o termo "poderá", empregado no parágrafo 2º do artigo 145 da Lei de Licitações, revele uma faculdade que foi conferida ao administrador, é preciso alertar que, ao adiantar valores ao contratado, o poder público assume riscos consideráveis.

Contudo, Amaral frisou que, no caso de inexecução, é possível que o prejuízo não venha a ser recuperado e, portanto, o gestor somente deve deixar de exigir o reforço da garantia quando puder demonstrar objetivamente que o risco de prejuízo para a situação de inexecução do contrato é baixo. Ele lembrou que, inclusive, o TCU entende que o pagamento antecipado de contrato sem as devidas cautelas configura erro grosseiro e pode acarretar responsabilização direta do envolvido.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, por meio da Sessão Ordinária nº 20/24 do Plenário Virtual do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 24 de outubro. O Acórdão nº 3520/24 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 14 de novembro, na edição nº 3.336 do Diário Eletrônico do TCE-PR. O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 27 de novembro.

 

Serviço

Processo nº:	812052/23
Acórdão nº	3520/24 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Município de Campo Mourão
Relator:	Conselheiro José Durval Mattos do Amaral