O Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) reforçou o seu entendimento sobre a possibilidade de pagamento do décimo terceiro (13º) salário aos vereadores, que é legítima quando estiverem presentes os requisitos constitucionais e legais, especialmente a previsão expressa na lei específica que fixa os subsídios; o respeito ao princípio da anterioridade; a observância dos limites de despesa estabelecidos no artigo 29-A da Constituição Federal; e o atendimento às exigências da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), com a devida estimativa do impacto orçamentário-financeiro.

O TCE-PR acrescentou que não é possível aprovar e publicar a lei instituidora do 13º subsídio após o pleito eleitoral, ainda que antes de 31 de dezembro da legislatura anterior. Assim, o ato fixador deve ser aprovado e publicado previamente às eleições, para vigência na legislatura subsequente.

Essa é a orientação do Pleno do TCE-PR, em resposta a Consulta formulada pela Câmara Municipal de Santo Antônio do Paraíso (Norte Pioneiro), por meio da qual questionou a respeito da legalidade do pagamento de décimo terceiro subsídio aos agentes políticos locais.

Instrução do processo

Em seu parecer, a assessoria jurídica da consulente lembrou que o regime constitucional delimitou o pagamento dos subsídios dos vereadores conforme disposições do artigo 29, inciso VI, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional (EC) nº 25/2000.

Ela ainda afirmou serem necessárias a previsão em prévia lei específica; a observância ao princípio da anterioridade; e a atenção à realidade financeira, às peças orçamentárias e às exigências da LRF para a instituição do 13º subsídio.

A assessoria recomendou, especialmente, a observância das disposições do artigo 21, inciso II, da LRF, que prevê a nulidade de ato que resulte em aumento de despesa com pessoal nos 180 dias anteriores ao fim do mandato.

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou que a Corte já havia consolidado, por meio do Acórdão nº 4529/17, os requisitos para a instituição do 13º e do terço de férias dos agentes políticos. Estes são: a edição de lei específica e a observância das peças orçamentárias, das disposições dos artigos 16 e 17 da LRF e dos limites do artigo 29-A da Constituição, além da anterioridade de legislatura para produção de efeitos.

Porém, a unidade técnica destacou que a anterioridade deve ser interpretada em conjunto com a moralidade administrativa, de modo a impedir a atividade legislativa em causa própria, frisando que a aprovação e a publicação do ato fixador após o pleito eleitoral afrontam os princípios da impessoalidade e da moralidade.

Assim, a CAIS afirmou que não é possível aprovar e publicar a lei instituidora do 13º até 31 de dezembro da legislatura anterior, se isso ocorrer após as eleições, impondo-se que o ato fixador seja aprovado e publicado na legislatura anterior, necessariamente antes do pleito.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) reiterou ser impossível instituir 13º subsídio a agentes políticos por meio de lei editada após o pleito eleitoral, por afrontar o princípio da moralidade, devendo a fixação ocorrer na legislatura anterior e antes das eleições, em harmonia com o princípio da anterioridade, conforme disposto no Acórdão nº 645/12 - Tribunal Pleno do TCE-PR, que tem força normativa.

Legislação, jurisprudência e doutrina

O inciso VI do artigo 29 da Constituição Federal dispõe que o subsídio dos vereadores será fixado pelas respectivas câmaras municipais em cada legislatura para a subsequente, com base no que dispõe a Carta Magna e observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os limites máximos definidos nas alíneas desse inciso.

As alíneas ‘a’, ‘b’, ‘c’, ‘d’, ‘e’ e ‘f’ desse dispositivo constitucional expressam que, em municípios com até 10.000 habitantes, o subsídio máximo dos vereadores corresponderá a 20% do subsídio dos deputados estaduais; de 10.001 a 50.000 habitantes, a 30%; de 50.001 a 100.000 habitantes, a 40%; de 100.001 a 300.000 habitantes, a 50%; de 300.001 a 500.000 habitantes, a 60%; e de mais de 500.000 habitantes, a 75% do subsídio dos deputados estaduais.

O artigo 29-A da CF/88 prevê que o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e os demais gastos com pessoal inativo e pensionistas, não poderá ultrapassar os percentuais definidos nos incisos desse artigo, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no parágrafo 5º do artigo 153 e nos artigos 158 e 159 da Constituição, efetivamente realizado no exercício anterior. 

O artigo 37 da Constituição Federal (CF/88) estabelece que a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O inciso XV do artigo 37 do texto constitucional fixa que o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, com ressalvas.

O parágrafo 3º do artigo 39 do texto constitucional fixa que se aplica aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no artigo 7º, incisos IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir. 

O parágrafo seguinte (4º) expressa que o membro de poder, o detentor de mandato eletivo, os ministros de Estado e os secretários estaduais e municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.

O artigo 169 da Constituição Federal estabelece que a despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar. 

O artigo 1º da LRF expressa que a referida lei complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

O parágrafo 1º desse artigo dispõe que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.

O artigo 16 da LRF expressa que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; e de declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual (LOA) e compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

O artigo seguinte (17) fixa que se considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.     

O parágrafo 1º do artigo 17 estabelece que os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do artigo 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.     

O parágrafo 2º desse artigo estabelece que, para efeito do atendimento do parágrafo 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no parágrafo 1º do artigo 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. 

O artigo 19 da LRF expressa que, para os fins do disposto no artigo 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da federação, não poderá exceder os percentuais da Receita Corrente Líquida (RCL) de 50% na União e de 60% nos estados e municípios.

De acordo com o inciso I do artigo 21 da LRF, é nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda às exigências dos artigos 16 e 17 da LRF; às disposições dos artigos 37, XIII, e 169, parágrafo 1º, da CF/88; e ao limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.

O inciso II do artigo 21 da LRF dispõe que é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular de poder ou órgão referido no artigo 20.

O inciso seguinte (III) estabelece que é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular de poder ou órgão referido no artigo 20.

O inciso IV do artigo 21 da LRF expressa que é nula de pleno direito a aprovação, edição ou sanção, por chefe do Poder Executivo, por presidente e demais membros da mesa ou órgão decisório equivalente do Poder Legislativo, por presidente de tribunal do Poder Judiciário e pelo chefe do Ministério Público, da União e dos estados, de norma legal contendo plano de alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, por esses agentes, para nomeação de aprovados em concurso público, quando resultar em aumento da despesa com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo; ou resultar em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo.

O parágrafo 1º do artigo 21 da LRF fixa que as restrições de que tratam os incisos II, III e IV devem ser aplicadas inclusive durante o período de recondução ou reeleição para o cargo de titular do poder ou órgão autônomo; e aplicam-se somente aos titulares ocupantes de cargo eletivo dos poderes referidos no artigo 20.  

No julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº 650.898, o STF havia fixado a tese de repercussão geral de que é constitucional o pagamento de gratificação natalina e adicional de férias a agentes políticos, desde que haja previsão em lei específica.

Conforme a decisão, a mera disposição na Lei Orgânica Municipal não é suficiente para a instituição do benefício, sendo imprescindível que conste na norma específica que fixa os subsídios para a legislatura, observando-se o princípio da anterioridade previsto no artigo 29, inciso VI, da Constituição Federal.

Essa tese também dispõe que o disposto no artigo 39, parágrafo 4º, da Constituição Federal, embora estabeleça o pagamento por subsídio em parcela única, não é incompatível com o 13º salário e o terço constitucional de férias. Além disso, fixa que a percepção dessas verbas depende de previsão em lei municipal específica.

O Acórdão nº 645/12 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 35817/11) fixou como marco temporal adequado à fixação de subsídios em ano eleitoral o momento anterior às eleições, de modo que a deliberação ocorra sem conhecimento do resultado das urnas, preservando a neutralidade decisória e evitando tanto majoração oportunista por maioria reeleita quanto redução retaliatória por maioria não reconduzida.

Por meio do Acórdão nº 4529/17 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 508517/17), o TCE-PR fixou o entendimento sobre a possibilidade de pagamento do 13º salário aos vereadores, que é legítima quando estiverem presentes os requisitos constitucionais e legais, especialmente a previsão expressa na lei específica que fixa os subsídios; o respeito ao princípio da anterioridade; a observância dos limites de despesa estabelecidos no artigo 29-A da Constituição Federal; e o atendimento às exigências da LRF, com a devida estimativa do impacto orçamentário-financeiro.

O Acórdão nº 2986/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 367927/25) dispõe que o pagamento proporcional do 13º subsídio aos vereadores em duas parcelas – a primeira em junho e a segunda em dezembro, por exemplo – é admissível, desde que não exista previsão legal específica que determine o pagamento em parcela única e haja previsão expressa dessa forma de pagamento em lei específica que trate exclusivamente do subsídio dos vereadores, em razão da natureza diferenciada do cargo de agente político.

Além disso, esse acórdão fixa que o pagamento deve corresponder estritamente ao valor proporcional ao período em que o mandato tenha sido efetivamente exercido, para evitar adiantamentos indevidos a agentes que não permaneçam no cargo até o final do exercício.

Finalmente, essa norma expressa que não é admissível que o pagamento antecipado do 13º subsídio aos vereadores na mesma data em que o recebem os servidores municipais seja realizado com fundamento em simples aplicação analógica da autorização legal destinada aos servidores estatutários.

A doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende, em relação ao âmbito de aplicação da discricionariedade, que a fonte da discricionariedade é a própria lei; e que ela só existe nos espaços deixados pela lei. De acordo com ela, nesses espaços, a atuação livre da administração é previamente legitimada pelo legislador.

Di Pietro enfatiza que uma das hipóteses em que normalmente essa discricionariedade existe é quando a lei prevê determinada competência, mas não estabelece a conduta a ser adotada. Ela também destaca que exemplos dessa hipótese se encontram em matéria de poder de polícia, em que é impossível à lei traçar todas as condutas possíveis diante da lesão ou ameaça de lesão à vida, à segurança pública e à saúde.

Decisão

Em seu voto, o relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, afirmou que já estão pacificados no âmbito do TCE-PR os requisitos para a instituição do 13º subsídio e do terço de férias aos agentes políticos, que são a edição de lei municipal específica, em consonância com a Lei Orgânica; a submissão integral de sua criação e execução submetem-se ao disposto nos artigos 16 e 17 da LRF; e a sua compatibilidade com PPA, LDO e LOA e com os limites do artigo 29-A e parágrafo 1º da CF/88.

Guimarães explicou que a anterioridade não se esgota no critério formal “legislatura anterior”; mas ela é a projeção dos princípios da impessoalidade e da moralidade, expressos no artigo 37 da CF/88, justamente para impedir atividade legislativa em causa própria.

Ele lembrou que essa foi a razão pela qual o Acórdão nº 645/12 - Tribunal Pleno do TCE-PR, que tem efeito normativo, fixou como marco temporal adequado o momento anterior às eleições, de modo que a deliberação ocorresse sem conhecimento do resultado das urnas, preservando a neutralidade decisória e evitando tanto majoração oportunista por maioria reeleita quanto redução retaliatória por maioria não reconduzida.

O conselheiro ressaltou que, mesmo durante o ano da legislatura anterior, a aprovação após o pleito prejudica a moralidade e a impessoalidade, com vício de constitucionalidade. Assim, ele concluiu que não é possível aprovar e publicar a lei instituidora do 13º após o pleito eleitoral, ainda que antes de 31 de dezembro da legislatura anterior; e, portanto, o ato fixador deve ser aprovado e publicado antes das eleições, na legislatura antecedente, para vigorar na subsequente.

Os demais membros do órgão colegiado do TCE-PR acompanharam, de forma unânime, o voto do relator na Sessão de Plenário Virtual nº 1/2026, concluída em 5 de fevereiro. A decisão está contida no Acórdão nº 151/26, publicado no dia 27 do mesmo mês, na edição nº 3.623 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado do processo foi registrado no dia 10 de março.
 

Serviço

Processo nº:	263706/25
Acórdão nº	151/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Câmara Municipal de Santo Antônio do Paraíso
Relator:	Conselheiro Fernando Augusto Mello Guimarães