Não é possível a concessão de auxílio-saúde a vereadores mediante aplicação analógica da autorização legal prevista para os servidores do Poder Legislativo, pois os agentes políticos detentores de mandato eletivo não se submetem ao regime jurídico dos servidores públicos, em razão da natureza jurídica diferenciada do cargo que exercem.

A hipótese de extensão do auxílio-saúde aos vereadores com fundamento em lei que conceda o benefício a todos os servidores públicos, e não apenas àqueles vinculados ao regime jurídico único, contraria as disposições do Acórdão nº 382/12 - Tribunal Pleno do TCE-PR, em decorrência da natureza jurídica distinta do cargo de agente político detentor de mandato eletivo em relação àquela do servidor público.

Em razão dessa distinção, é necessária, no mínimo, sem prejuízo de outros eventuais requisitos, a previsão do benefício em lei específica destinada aos vereadores, assim como a observância das exigências de compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e com a Lei Orçamentária Anual (LOA), com dotação própria, além do atendimento às disposições dos artigos 15, 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF).

Essa é a orientação do Pleno do TCE-PR, em resposta a Consulta formulada pela Câmara Municipal de Arapongas, por meio da qual questionou sobre a possibilidade de extensão do benefício do auxílio-saúde, concedido a todos os servidores do Poder Legislativo – efetivos e comissionados –, aos agentes políticos detentores de mandato eletivo.

Instrução do processo

Em seu parecer, a assessoria jurídica da câmara assinalou que a dúvida surgiu em razão da decisão expressa no Acórdão nº 382/12 - Tribunal Pleno do TCE-PR, por meio da qual foi firmado o entendimento de que não seria juridicamente admissível a concessão do benefício quando utilizada a mesma lei tanto para os servidores públicos quanto para os agentes políticos.

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR afirmou que, apesar de ser possível a concessão do auxílio-saúde aos vereadores, por se tratar de verba indenizatória e não violar a sistemática de pagamento de subsídio prevista constitucionalmente, a lei que concede o benefício aos servidores não pode ser usada para os vereadores, sendo necessária lei própria que conceda o auxílio-saúde para os agentes políticos.

A unidade técnica advertiu que a implementação do auxílio dependeria de previsão na LDO e na LOA, com dotação específica e observância da LRF, sob pena de responsabilização do gestor. Além disso, entendeu que não se aplicaria a anterioridade da fixação do subsídio prevista no artigo 29, inciso VI, da Constituição da República, pois não se trata de subsídio, e sim de verba com caráter indenizatório.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) reforçou que a concessão do auxílio aos servidores estatutários não pode ser utilizada para alcançar automaticamente os vereadores, frisando ainda que é imprescindível a observância dos preceitos dos artigos 15, 16 e 17 da LRF.

Legislação, jurisprudência e doutrina

O inciso VI do artigo 29 da Constituição Federal dispõe que o subsídio dos vereadores será fixado pelas respectivas câmaras municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe a CF/88, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os limites máximos definidos nas alíneas desse inciso.

O artigo 37 da CF/88 estabelece que a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O parágrafo 3º do artigo 39 do texto constitucional fixa que se aplica aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no artigo 7º, incisos IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir. 

O parágrafo seguinte (4º) expressa que o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os ministros de Estado e os secretários estaduais e municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória.

O artigo 169 do texto constitucional estabelece que a despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.  

O parágrafo 1º desse artigo expressa que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; e se houver autorização específica na LDO, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

O artigo 15 da LRF dispõe que serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos artigos 16 e 17 dessa lei.

O artigo 16 da LRF fixa que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual; e compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e com a LDO.

O parágrafo 1º desse artigo dispõe que, para os fins dessa lei complementar, considera-se adequada com a LOA a despesa objeto de dotação específica e suficiente ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que, somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; compatível com o PPA e a LDO, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

O parágrafo seguinte (2º) estabelece que a estimativa do impacto orçamentário-financeiro será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas; o parágrafo 3º, que se ressalva do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a LDO; e o 4º, que as normas do artigo constituem condição prévia para empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras.

O artigo 17 da LRF expressa que se considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. 

O parágrafo 1º desse artigo fixa que os atos que criarem ou aumentarem despesa obrigatória de caráter continuado deverão ser instruídos com a estimativa do impacto orçamentário-financeiro e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. 

O artigo seguinte (18) dispõe que, para os efeitos dessa lei complementar, entende-se como despesa total com pessoal o somatório dos gastos do ente da federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

O Acórdão nº 382/12 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 483691/11) estabelece que a impossibilidade de concessão do auxílio-saúde aos vereadores decorre precisamente do fato de não estarem eles vinculados ao regime jurídico estatutário local.

O Acórdão nº 2797/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 179529/19) expressa que o auxílio-alimentação tem natureza jurídica indenizatória, conforme decidido pelo TCE-PR em processos de Consulta - acórdãos números 2247/17, 2415/17 e 2046/19, todos do Tribunal Pleno -; e sua instituição deve ser realizada por meio de lei.

Ainda conforme essa resposta a Consulta, a concessão do auxílio-alimentação depende de autorização orçamentária – parágrafo 1º do artigo 169 da CF/88 –, com dotação específica na LOA e previsão na LDO. Além disso, devem ser observadas as disposições dos artigos 16 e 17 da LRF, sob pena de responsabilização pessoal do gestor pelo seu descumprimento.

O Acórdão nº 2986/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 367927/25) expressa que o pagamento proporcional do décimo terceiro (13º) subsídio aos vereadores em duas parcelas – a primeira em junho e a segunda em dezembro, por exemplo – é admissível, desde que não exista previsão legal específica que determine o pagamento em parcela única e haja previsão expressa dessa forma de pagamento em lei específica que trate exclusivamente do subsídio dos vereadores, em razão da natureza diferenciada do cargo de agente político.

Esse acórdão fixa que não é admissível que o pagamento antecipado do 13º subsídio aos vereadores na mesma data em que o recebem os servidores municipais seja realizado com fundamento em simples aplicação analógica da autorização legal destinada aos servidores estatutários.

Por meio de suas decisões nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 5.856/MG e nº 6.468/SE, o Supremo Tribunal Federal (STF) firmou o entendimento de que é juridicamente possível o pagamento de verbas de natureza indenizatória a pessoas remuneradas por subsídio.

O inciso IV do artigo 4º da Resolução nº 294/2019 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) dispõe que a assistência à saúde dos beneficiários será prestada pelo Sistema Único de Saúde (SUS) e, de forma suplementar, por meio de regulamentação dos órgãos do Poder Judiciário, mediante auxílio de caráter indenizatório, por meio de reembolso.

A Normativa-DG nº 78/2021 do CNJ estabelece que, no âmbito do CNJ, a assistência à saúde, doravante auxílio-saúde, será prestada na forma de auxílio, de caráter indenizatório, mediante ressarcimento parcial de despesas com planos privados de assistência à saúde médica e odontológica, de livre escolha e responsabilidade do beneficiário, na forma estabelecida nessa instrução normativa.

O jurista Celso Antônio Bandeira de Mello tem o entendimento de que agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do país, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o presidente da República, os governadores, prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos chefes dos poderes Executivos, isto é, ministros e secretários das diversas pastas, bem como os senadores, deputados federais e estaduais e os vereadores.

Bandeira de Mello explica que os vínculos desses agentes com o Estado não são de natureza profissional, mas de natureza política. Exercem um múnus público. Dessa forma, o que os qualifica para o exercício das correspondentes funções não é a habilitação profissional, a aptidão técnica, mas a qualidade de cidadãos, membros da civitas e, por isso, candidatos possíveis à condução dos destinos da sociedade.

O doutrinador afirmou que servidores públicos são os que têm com o Estado e com as pessoas de direito público da administração indireta relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Fabio Camargo, lembrou que é juridicamente possível o pagamento de verbas de natureza indenizatória a pessoas remuneradas pela modalidade de subsídio, conforme entendimento pacificado pelo TCE-PR e o STF. Além disso, ele destacou que a caracterização do auxílio-saúde como verba indenizatória revela-se dominante no ordenamento jurídico brasileiro, tendo sua natureza reconhecida pelo TCE-PR, STF, CNJ e Tribunal de Contas da União (TCU).

Portanto, Camargo afirmou que é possível o pagamento do auxílio-saúde aos vereadores, por ter caráter indenizatório, sem caracterizar uma contraprestação pelo exercício da função, mas sim uma compensação dos gastos despendidos, razão pela qual não se submete à vedação constitucional aplicável às parcelas de natureza remuneratória.

O conselheiro ressaltou que, por meio do Acórdão nº 2.986/25 - Tribunal Pleno, o TCE-PR havia concluído pela impossibilidade de utilização de autorização legal conferida aos servidores estatutários, assentando a necessidade de edição de lei específica e afastando a aplicação, por analogia, da disciplina prevista para os servidores estatutários. Ele frisou que esse entendimento se fundamentou na natureza jurídica distinta do cargo de agente político detentor de mandato eletivo.

O relator explicou que a clássica distinção entre servidor e agente político foi constitucionalmente reconhecida a tal ponto que se revelou necessária a adoção de formas normativas próprias para a regulamentação do subsídio dos agentes políticos, distintas daquelas aplicáveis a outras categorias igualmente remuneradas por subsídio, como magistrados e membros do Ministério Público.

Camargo concluiu que, se para a fixação do subsídio, que constitui a própria forma de remuneração do agente político, exige-se a edição de ato normativo específico, essa lógica deve ser igualmente observada em relação a outras verbas, ainda que de natureza indenizatória, a fim de preservar a coerência interna do regime constitucional de regulação dos valores pagos aos agentes políticos detentores de mandato eletivo.

O conselheiro lembrou que não há, no Acórdão nº 382/12 - Tribunal Pleno do TCE-PR, proibição absoluta à concessão do benefício aos agentes políticos municipais. Ele enfatizou que o que se extrai do julgado é, tão somente, o entendimento de que, por não estarem abrangidos pela disciplina aplicável aos servidores públicos municipais, os vereadores não poderiam usufruir do benefício instituído com base em tal disciplina.

O relator salientou que os vereadores são agentes políticos detentores de mandato eletivo, com vínculo de natureza política e regime constitucional específico. Assim, ele concluiu que a tentativa de estendera eles o benefício com fundamento em lei estruturada para servidores, ainda que não restrita ao regime jurídico único, equivaleria a aplicar, de forma indevida, disciplina alheia à categoria dos agentes políticos.

Além disso, Camargo entendeu que a exigência de lei específica dirigida aos vereadores delimita, com transparência, o fundamento jurídico, os critérios de concessão e os limites do benefício no âmbito do regime específico dos agentes políticos, evitando que uma verba qualificada como indenizatória opere, na prática, como acréscimo indireto ao subsídio.

Finalmente, o conselheiro alertou que, por referir-se à criação ou à expansão de despesa, a instituição do auxílio-saúde para vereadores deve ser precedida de compatibilidade com a LDO e com a LOA, com dotação própria, e do atendimento às exigências dos artigos 15, 16 e 17 da LRF, sob pena de irregularidade e responsabilização.

Os demais membros do Tribunal Pleno aprovaram o voto do relator, por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 1/2026, concluída em 5 de fevereiro. O Acórdão nº 213/26 - Tribunal Pleno foi publicado no dia 24 do mesmo mês, na edição nº 3.620 do Diário Eletrônico do TCE-PR. A decisão transitou em julgado em 5 de março.

Serviço

Processo nº:	385550/25
Acórdão nº	213/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Câmara Municipal de Arapongas
Relator:	Conselheiro Fabio de Souza Camargo