O Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) consolidou, por meio do seu Prejulgado nº 41, o entendimento de que o parcelamento de débitos previdenciários, incluídos os decorrentes de contribuições normais do ente federativo e de contribuições suplementares, quando formalizado mediante reconhecimento ou confissão de dívida pelo ele, enquadra-se, em regra, como operação equiparada a operação de crédito, nos termos do artigo 29, parágrafo 1º, da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF).

O Prejulgado 41 também dispõe que esse enquadramento será afastado somente quando demonstrado, no caso concreto, que o parcelamento de débito previdenciário não implica elevação do montante da Dívida Consolidada Líquida, aferida segundo a metodologia oficial do Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e as orientações técnicas do TCE-PR aplicáveis ao Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida.

Ainda conforme o prejulgado, ressalvada a hipótese de afastamento do enquadramento, o parcelamento deve observar a vedação prevista no artigo 15 da Resolução do Senado Federal nº 43/01.

Finalmente, o prejulgado estabelece que, em final de mandato, o parcelamento de débitos previdenciários deve observar o disposto no artigo 42 da LRF, sendo vedada sua celebração quando dele resultar obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente no exercício ou que tenha parcelas a pagar no exercício seguinte sem suficiente disponibilidade de caixa.

A decisão foi tomada com fundamento nos termos dos artigos 29, parágrafo 1º e inciso III, e 42 da LRF; da Resolução do Senado Federal 43/01; do MDF; e do Manual para Instrução de Pleitos (MIP) da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

O processo de Prejulgado foi instaurado por iniciativa do conselheiro Ivan Bonilha, a partir de requerimento formulado pela Coordenadoria de Acompanhamento de Atos de Gestão (CAGE) do TCE-PR, para que o Tribunal se manifestasse quanto à qualificação jurídico-fiscal dos parcelamentos de débitos previdenciários como operação de crédito, bem como das vedações fiscais incidentes, especialmente aquelas aplicáveis ao final de mandato.

Instrução do processo

Na instrução do processo, a Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) afirmou que os compromissos de parcelamento de débitos previdenciários firmados entre entes públicos e seus regimes próprios de previdência social (RPPSs) estão inseridos no conceito de operação de crédito disposto no artigo 29, inciso III, da LRF, razão pela qual devem observância aos comandos normativos constitucionais e legais aplicáveis à matéria, especialmente no que se refere às vedações fiscais em final de mandato.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) acompanhou o opinativo da unidade técnica.

Legislação

O artigo 163 da Constituição Federal (CF/88) atribui a lei complementar a disciplina das finanças públicas, especialmente em matéria de endividamento público e operações de crédito, constituindo fundamento direto da edição da LRF.

O inciso III do artigo 29 da LRF define operação de crédito como o compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

O parágrafo 1º desse mesmo artigo dispõe que se equipara a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos artigos 15 e 16.

O artigo 42 da LRF estabelece que é vedado ao titular de Poder ou órgão referido no artigo 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.   

O artigo 3º da Resolução do Senado Federal 43/01 expressa que constitui operação de crédito o compromisso assumido com credores situados no país ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

O inciso II do parágrafo 2º desse artigo fixa que não se equipara a operação de crédito o parcelamento de débitos preexistentes junto a instituições não-financeiras, desde que não impliquem elevação do montante da dívida consolidada líquida.

O artigo 15 da Resolução 43/01 dispõe que é vedada a contratação de operação de crédito nos 120 dias anteriores ao final do mandato do chefe do Poder Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do Município.

O parágrafo 6º do artigo 21 da Resolução 43/01 prevê que as operações equiparadas a operações de crédito nos termos do artigo 29, parágrafo 1º, da LRF, realizadas mediante reconhecimento ou confissão de dívidas perante instituição não financeira, bem como a assunção de obrigações decorrentes de sucessão de entidade extinta ou liquidada, com instituição financeira ou não financeira, desde que tenham sido autorizadas por lei específica, não se sujeitam ao processo de verificação de limites e condições de que trata essa resolução.

De acordo com o MDF da STN, as operações de crédito e aquelas a elas equiparadas pela LRF nem sempre envolvem o usual crédito junto a uma instituição financeira ou o ingresso de receita orçamentária nos cofres públicos, como, por exemplo, a assunção, o reconhecimento e a confissão de dívidas, em que há a incorporação de um passivo sem contrapartida na forma de novos serviços prestados ao ente ou de aumento do ativo da entidade.

Segundo esse manual, o ente, ao postergar obrigação exigível sem o correspondente lastro, realiza, em substância, financiamento com o credor – porque as receitas arrecadadas no exercício foram consumidas na execução de outras despesas –, razão pela qual o reconhecimento dessas obrigações é, pelo próprio MDF, equiparado à operação de crédito.

O MIP da STN registra que muitos entes da Federação realizam operações equiparadas a operações de crédito sem a prévia análise da STN; e que são comuns os parcelamentos de dívidas de energia elétrica ou de água e esgoto, os quais, salvo exceções, são considerados pendentes de regularização e impedem a contratação de novas operações de crédito.

A Portaria MTP (Ministério da Previdência Social) nº 1.467/22, prevê, em seu artigo 14, que as contribuições normais, as suplementares e os aportes destinados ao equacionamento do déficit atuarial, quando devidos pelo ente federativo e não repassados à unidade gestora do regime até o vencimento, “depois de apurados e confessados”, poderão ser objeto de termo de acordo de parcelamento.

O Acórdão nº 1285/23 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 382383/20) dispõe que o simples parcelamento da aquisição de bens móveis ou imóveis não configura, automática e obrigatoriamente, operação de crédito, sendo necessário verificar a presença simultânea dos três aspectos enumerados pelo MDF: reconhecimento, pelo setor público, de passivo equivalente a aumento do endividamento; existência de risco de não adimplemento, materializado, em geral, em juros, deságio e demais encargos financeiros; e diferimento no tempo, com incorporação de dívida a ser quitada em momento futuro.

Em consulta normativa sobre o parcelamento de débitos previdenciários, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás (TCM-GO) registrou que a confissão e o parcelamento, ainda quando autorizados por lei, não eximem o gestor da responsabilidade pelo descumprimento da legislação fiscal. Esse entendimento culmina, no caso de dívida assumida e parcelada no último ano de mandato, no julgamento pela irregularidade das contas.

Decisão

O conselheiro Maurício Requião, relator designado após seu voto divergente ter sido o vencedor no julgamento do processo, acompanhou as conclusões da instrução da CAIS e do parecer do MPC-PR. Ele explicou que a incidência do enquadramento dos parcelamentos de débitos previdenciários como operações de crédito, quando formalizados mediante reconhecimento ou confissão da dívida pelo ente federativo, deve ser examinada à luz da respectiva repercussão sobre a Dívida Consolidada Líquida e das distinções procedimentais previstas na Resolução do Senado Federal 43/01.

Requião ressaltou que o artigo 29 da LRF não pode ser interpretado de forma isolada ou meramente literal, mas sim à luz do sistema constitucional de finanças públicas, em especial dos princípios da responsabilidade na gestão fiscal e do equilíbrio orçamentário, dos quais decorre a diretriz de impedir a transferência indevida de encargos financeiros entre exercícios e gestões administrativas.

O conselheiro afirmou que a LRF, lei complementar derivada do comando do artigo 163 da CF/88, disciplina as finanças públicas, especialmente em matéria de endividamento público e operações de crédito, que é o fundamento direto para sua edição. Ele frisou que a norma de responsabilidade fiscal define, em seu artigo 29, o conceito jurídico-fiscal de operação de crédito; e veda, em seu artigo 42, a contração, em final de mandato, de obrigações de despesa cuja execução ultrapasse o exercício sem suficiente disponibilidade de caixa.

O relator destacou que é por essa razão que se adota o conceito material de operação de crédito, voltado à identificação de compromissos financeiros que, ainda que assumam formas jurídicas diversas, produzam efeitos relevantes sobre o endividamento público e a capacidade fiscal do ente federativo.

Requião salientou que o inciso III do artigo 29 da LRF inclui no conceito de operação de crédito “outras operações assemelhadas”; e o parágrafo 1º desse artigo equipara à operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da federação. Ele concluiu que o fato juridicamente relevante para o regime fiscal não está na gênese da obrigação, mas no ato posterior de reconhecimento formal do débito, reprogramação do pagamento e assunção de compromisso financeiro com efeitos intertemporais.

O conselheiro enfatizou que a própria normatização desse parcelamento – a Portaria MTP 1.467/22 – adota linguagem compatível com a hipótese de equiparação do artigo 29, parágrafo 1º, da LRF, ao condicionar o ajuste à apuração e à confissão dos débitos.

Assim, o relator entendeu que não se trata de mera prorrogação administrativa do prazo de pagamento, mas de ato jurídico complexo, que redefine o regime de adimplemento de obrigação legal mediante confissão formal de dívida, reprogramação do cronograma financeiro, estipulação de encargos e projeção de impacto orçamentário, fiscal e atuarial futuro.

Requião lembrou que, nas hipóteses previstas no artigo 29, parágrafo 1º, da LRF, a relevância jurídica não está em ingresso de valores financeiros, mas em atos de reconhecimento, assunção ou confissão de dívida. Ele também destacou a metodologia fiscal consolidada pelo MDF da STN, segundo o qual a ausência de ingresso de receita não é, por si só, critério de exclusão do ajuste do regime das operações de crédito; e que o manual sustenta que o ente público, ao postergar obrigação exigível sem o correspondente lastro, realiza, em substância, financiamento com o credor.

O conselheiro ressaltou que o MDF distingue, quanto ao conceito jurídico-fiscal de dívida, a noção de dívida consolidada para fins da LRF da noção contábil de exigibilidade do passivo e da dívida flutuante da Lei nº 4.320/64; e o que importa, sob essa metodologia, é verificar se a obrigação compõe a dívida consolidada nos termos do artigo 29, inciso I, da LRF, e em que medida a renegociação produz efeitos sobre a Dívida Consolidada Líquida.

O relator destacou que o manual disciplina rubrica própria de “Parcelamento e Renegociação de Dívidas”, inclusive na linha “De Contribuições Previdenciárias”, abrangendo parcelamentos com o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e com o RPPS, cujos parcelamentos integram a dívida consolidada e impactam o limite da Dívida Consolidada Líquida porque o regime próprio não integra o ente federativo para efeitos do cálculo da Dívida Consolidada Líquida.

Requião explicou que a Resolução do Senado Federal 43/01 estabelece hipótese condicionada de não equiparação, ao dispor que não se equiparam a operações de crédito os parcelamentos de débitos preexistentes junto a instituições não financeiras, desde que não impliquem elevação do montante da Dívida Consolidada Líquida.

O conselheiro concluiu que a referência da STN, no MIP, a “operações de crédito (...) com instituição não financeira” e a “parcelamentos (...) mediante contratos de confissão ou reconhecimento de dívidas” afasta qualquer dúvida quanto à natureza material desses ajustes, deixando claro que a regra do parágrafo 6º do artigo 21 da referida resolução opera como exceção ao processo de verificação de limites e condições nela previsto, e não como cláusula de descaracterização.

O relator também mencionou a jurisprudência do TCE-PR em sede de Consulta; e citou que, no parcelamento previdenciário formalizado mediante apuração e confissão da dívida, com estipulação de encargos e cronograma plurianual, os três pressupostos daquele acórdão estão simultaneamente presentes. Além disso, ele recordou processos de Tomada de Contas Extraordinária do Tribunal em que fora decidido que o parcelamento de débitos previdenciários, especialmente em final de mandato, configura operação equiparada a operação de crédito, com incidência do artigo 42 da LRF.

Os demais integrantes do Tribunal Pleno aprovaram o voto de Requião por maioria absoluta, na Sessão de Plenário Virtual nº 15/26 desse órgão colegiado do TCE-PR, concluída em 3 de setembro. A decisão está contida no Acórdão nº 2285/26 - Tribunal Pleno, publicado em 28 de setembro, na edição nº 3.765 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 22 de outubro.

O Prejulgado 41 está disponível na aba Fiscalizado/Jurisprudência do portal do Tribunal na internet.

Serviço

Processo nº:	336300/25
Acórdão nº	2285/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Prejulgado
Entidade:	Tribunal de Contas do Estado do Paraná
Relator:	Conselheiro Maurício Requião de Mello e Silva