É juridicamente possível que o Poder Executivo realize a licitação e a execução de obra de reforma em prédio afetado ao Poder Legislativo, por se tratar de patrimônio municipal cujo interesse de preservação é comum aos poderes, desde que a despesa esteja prevista no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA), observando-se as disposições dos artigos 165 e 167 da Constituição Federal.

A atuação pode ocorrer de forma integral ou em regime de cooperação com o Legislativo, sem prejuízo da autonomia administrativa deste Poder, devendo as despesas por ele suportadas compor o limite do artigo 29-A da Constituição Federal (CF/88), com estrita observância da disciplina de repasses duodecimais prevista no artigo 168 do texto constitucional.

Não é admissível que o Poder Legislativo empenhe parte de seu duodécimo diretamente em favor de empresa contratada pelo Executivo com o objetivo de evitar a devolução de saldo ao final do exercício, pois a despesa deve ser necessariamente empenhada pelo órgão contratante.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pela Câmara Municipal de Andirá (Norte Pioneiro), por meio da qual questionou sobre a possibilidade de o Poder Executivo realizar a licitação e a execução de obra de reforma em prédio utilizado pelo Poder Legislativo.

Instrução do processo

Em seu parecer, a assessoria jurídica da consulente concluiu pela possibilidade de o Executivo licitar a reforma no prédio do Legislativo, desde que seja formalizado instrumento de cooperação entre os dois poderes interessados, bem como observados os requisitos orçamentários, e que empenho e pagamento sejam realizados pelo Executivo, mediante repasse do Legislativo e posterior prestação de contas.

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR entendeu ser possível que o Executivo realize a licitação e a execução de obra de reforma em prédio do Legislativo, por se tratar de patrimônio municipal cujo interesse de preservação é comum aos poderes. Mas lembrou que a despesa deve estar prevista no PPA, na LDO e na LOA; e devem ser observadas disposições dos artigos 165 e 167 da CF/88.

A unidade técnica afirmou que o Executivo pode atuar de forma integral ou em regime de cooperação com o Legislativo; e que as despesas suportadas pelo Legislativo devem compor o limite do artigo 29-A da CF/88, com estrita observância da disciplina de repasses duodecimais prevista no artigo 168 do texto constitucional. Mas advertiu que não é admissível que o Poder Legislativo empenhe parte de seu duodécimo diretamente em favor de empresa contratada pelo Executivo.

O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) concordou com o posicionamento da CAIS.

Legislação e jurisprudência

O artigo 29-A da Constituição Federal dispõe que o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e os demais gastos com pessoal inativo e pensionistas, não poderá ultrapassar os percentuais definidos nos incisos desse artigo, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no parágrafo 5º do artigo 153 e nos artigos 158 e 159 da CF/88, efetivamente realizado no exercício anterior.

Os incisos do artigo 29-A estabelecem os limites percentuais de 7% para municípios com população de até 100.000 habitantes; 6% para municípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes; 5% para municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes; 4,5% para municípios com população entre 500.001 e 3.000.000 de habitantes; 4% para municípios com população entre 3.000.001 e 8.000.000 de habitantes; e 3,5% para municípios com população acima de 8.000.001 habitantes. 

O artigo 165 da CF/88 estabelece que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o PPA, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. O parágrafo 1º desse artigo expressa que a lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

O parágrafo seguinte (2º) fixa que a LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.  

O parágrafo 5º do artigo 165 da CF/88 dispõe que a LOA compreenderá o orçamento fiscal referente aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

O parágrafo 9º desse mesmo artigo estabelece que cabe a lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da LOA; estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos; e dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos parágrafos 11 e 12 do artigo 166.   

O inciso I do artigo 167 da CF/88 expressa que é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; e o inciso VI, que é vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.

O parágrafo 1º desse artigo fixa que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

O parágrafo 5º do artigo 167 da CF/88 dispõe que a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções, mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da prévia autorização legislativa prevista no inciso VI desse artigo.

O artigo seguinte (168) estabelece que os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o parágrafo 9º do artigo 165.

O parágrafo 1º desse artigo expressa que é vedada a transferência a fundos de recursos financeiros oriundos de repasses duodecimais; e o parágrafo seguinte (2º), que o saldo financeiro decorrente dos recursos entregues na forma desse artigo deve ser restituído ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou terá seu valor deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte.

O Acórdão n° 1727/07 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 439772/07) dispõe que é salutar a coordenação de esforços dos poderes visando ao atingimento do bem comum. De acordo com essa normativa, essa união de esforços se coaduna com os princípios diretores da atividade do Estado, especialmente na busca de diminuição de despesas e do atingimento de maior eficiência no emprego dos bens e servidores públicos.

Esse acórdão também estabelece que deduções devem ser incluídas no limite de despesas da câmara municipal; e que a regra inserida no artigo 29-A da Constituição Federal apenas exclui do respectivo limite de gastos os realizados com inativos.

O Acórdão n° 206/17 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 453657/14) expressa que não há vedação para que a câmara municipal realize o procedimento licitatório visando a aquisição do imóvel para sede do Poder Legislativo, desde que observados os seguintes requisitos: previsão da despesa no PPA e na LDO; previsão da dotação orçamentária na LOA do Poder Legislativo; edição de lei específica autorizando sua aquisição; formalização da aquisição por meio de escritura pública, com a observância dos requisitos da Lei Civil: preço, consentimento e forma e do regime jurídico-administrativo (processo administrativo, prévia avaliação, lei específica, demonstração do interesse público e devido procedimento licitatório ou sua dispensa; e posterior transcrição no Cartório de Registro de Imóveis, nos termos previstos no artigo 531, do Código Civil; e que a despesa com a aquisição do imóvel componha o limite das despesas totais do Poder Legislativo Municipal, nos termos previstos no artigo 29-A, da CF/88.

Em resposta a Consulta (Processo nº 1076917/20), o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG), decidiu que as câmaras municipais têm autonomia para gerir os bens públicos de uso especial pertencentes ao município e afetados às suas atividades. Nesse acórdão, o TCE-MG afirmou que cabe ao Poder Legislativo, no exercício da autonomia administrativa, a avaliação acerca da conveniência e da oportunidade de realizar reformas nos imóveis por ele ocupados, sem necessidade de submissão à apreciação do chefe do Poder Executivo quanto aos aspectos discricionários da decisão.

Essa decisão também consignou que é possível que as câmaras municipais elaborem sua proposta de orçamento com a previsão de dotações voltadas à realização de reforma em imóvel público municipal afetado às suas atividades, desde que observadas as normas de planejamento, situação em que as despesas devem ser contabilizadas para aferição do limite previsto no artigo 29-A da CF/88.

O acórdão expressa, ainda, que nada impede que o Poder Executivo realize as obras de reforma de imóvel utilizado pela câmara municipal, com os recursos de suas próprias dotações orçamentárias, ou o faça em parceria com o órgão do Legislativo, com a divisão proporcional das despesas, haja vista o interesse recíproco na conservação do patrimônio pertencente ao município, sempre condicionado à previsão nos instrumentos de planejamento.

A Resolução de Consulta nº 3/11 do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT) fixa que é possível que a prefeitura realize, com dotação e recursos próprios, a reforma e ampliação da sede da câmara municipal, pois trata-se de patrimônio do município. Para tanto, é necessário que haja previsão nas peças de planejamento orçamentário.

Esse acórdão também dispõe que a câmara municipal pode executar as obras de reforma ou ampliação da sua sede com dotação e recursos próprios, hipótese em que as despesas estarão incluídas no limite de gastos do Poder Legislativo Municipal; ou, ainda, poderá firmar acordo para rateio das despesas com a prefeitura, caso em que estão incluídas nos limites de gastos com o Legislativo somente as despesas realizadas pela câmara.

Decisão

Em seu voto, o relator do processo, conselheiro Durval Amaral, afirmou que deve ser valorizada a preocupação com o zelo em relação aos prédios públicos enquanto patrimônio pertencente ao ente federativo de maneira global. Ele acompanhou o parecer jurídico da Procuradoria da Câmara Municipal de Andirá e os opinativos técnicos e ministerial como razão de decidir.

Amaral ressaltou que a jurisprudência converge quanto ao entendimento de que a preservação de prédio da câmara municipal, tratando-se o imóvel afetado às atividades do Legislativo municipal de bem público pertencente à municipalidade, interessa não apenas à câmara, mas também aos outros poderes, na medida em que a manutenção de suas funcionalidades salvaguarda o patrimônio público de todo o município.      

O conselheiro lembrou que as decisões de tribunais de contas, inclusive o próprio TCE-PR, concluem de forma uníssona que a contratação e execução de obra de prédio para abrigar a câmara municipal pode ser realizada, em parte ou integralmente, pelo Poder Executivo, com previsão no seu orçamento, observada a existência de previsão de referido investimento no PPA e na LDO.

O relator também frisou que a obra pode ser realizada em parceria entre os poderes Legislativo e Executivo, com as respectivas parcelas constando do orçamento de cada poder. No entanto, ele advertiu que deverão ser observadas as limitações de gastos impostos à câmara, nos termos do artigo 29-A da Constituição Federal.

Assim, Amaral concluiu que, à luz dos precedentes do TCE-PR e de outras Cortes de Contas, bem como do regime constitucional de planejamento e execução orçamentária, não há impedimento jurídico para que o Poder Executivo realize a licitação e a execução de obra de reforma em prédio afetado ao Poder Legislativo, por se tratar de patrimônio municipal cujo interesse de preservação é comum aos poderes, desde que a despesa esteja regularmente prevista no PPA, na LDO e na LOA, observando-se as disposições do artigo 165 e as vedações do artigo 167 da CF/88.

O conselheiro destacou que a atuação do Poder Executivo pode ocorrer de forma integral ou em regime formal de cooperação com o Legislativo, como convênio, termo de cooperação ou congênere, sem prejuízo da autonomia administrativa da câmara, devendo, contudo, as despesas suportadas por esta compor o limite previsto no artigo 29-A da Constituição.

O relator entendeu que o instrumento a ser firmado entre os poderes deverá prever expressamente a responsabilidade de cada parte, forma de repasse, execução, acompanhamento técnico e prestação de contas, sob pena de irregularidade na aplicação dos recursos.

Amaral também relatou que a câmara não pode empenhar valores próprios diretamente à empresa contratada pelo Executivo, sob pena de irregularidade na execução orçamentária; e lembrou que, nessa hipótese, o repasse deve ser feito ao Executivo, mediante o instrumento de cooperação, com posterior prestação de contas. Ele ainda ressaltou que, somente se a própria câmara realizasse a licitação é que poderia emitir o empenho diretamente em favor da empresa contratada, hipótese em que os valores permaneceriam em caixa e seriam liquidados conforme o avanço físico da obra.

O conselheiro explicou que o empenho é ato privativo do órgão contratante e pressupõe vínculo jurídico direto entre a administração e o credor, não sendo juridicamente admissível, portanto, que a câmara empenhe recursos diretamente em favor de empresa contratada pelo Poder Executivo.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 5/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 9 de abril. O Acórdão nº 819/26, no qual está expressa a decisão, foi disponibilizado em 6 de maio, na edição nº 3.666 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 15 de maio.

Serviço

Processo nº:	682415/25
Acórdão nº	819/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Câmara Municipal de Andirá
Relator:	Conselheiro José Durval Mattos do Amaral