Desde que a administração efetue previamente todos os estudos técnicos e realize a fiscalização adequada, é plenamente viável a utilização da quarteirização para os serviços de coordenação e manutenção de frota municipal, bem como de manutenção de prédios públicos.

Porém, isso não pode ocorrer para a aquisição de bens, como medicamentos, conforme entendimento estabelecido por meio do Acórdão n° 1922/24 - Tribunal Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, que tem força normativa.

Em caso de realização do outsourcing, o órgão contratante, com o intuito de resguardar a qualidade dos serviços a serem prestados e, sobretudo, de precaver-se em eventual e futura condenação por responsabilidade subsidiária, pode estabelecer critérios a serem observados pela empresa na seleção das sociedades empresariais que prestarão os serviços devidos à entidade contratante.

Vale lembrar que, nos exatos termos do artigo 14, inciso IV, da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), a quarteirização deve observar a legislação aplicável às licitações e aos contratos administrativos.

Essa é a orientação do Tribunal Pleno do TCE-PR, em resposta a Consulta formulada pelo Município de Pinhalão, por meio da qual questionou sobre a possibilidade de contratação de empresa de gestão para que realize a coordenação e manutenção da frota municipal, bem como a manutenção de prédios públicos, mediante o credenciamento de fornecedores e prestadores de serviços.

Instrução do processo

A então Coordenadoria de Gestão Estadual (CGE) da Corte afirmou que existe a possibilidade da quarteirização questionada, pois trata-se de atividade-meio. No entanto, lembrou que ela está condicionada ao atendimento de requisitos essenciais, especialmente a realização de estudo preliminar que justifique esta opção de contratação, cujo objetivo é a busca de maior eficiência na execução dos serviços e a redução de custos.

No entanto, a unidade técnica entendeu que o outsourcing não é possível para a aquisição de bens, conforme decidido pelo TCE-PR em sede de Consulta com efeito vinculante, bem como que a adoção desse expediente deve observar a legislação aplicável às licitações e aos contratos administrativos.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) afirmou, em seu parecer sobre o processo, que a adoção do modelo de subcontratação nos casos de manutenção de frota e predial insere-se no âmbito da discricionaridade do gestor público, condicionada ao atendimento dos requisitos essenciais, especialmente a realização de estudo preliminar que justifique o outsourcing, bem como à observância da legislação aplicável às licitações e aos contratos administrativos.

O MPC-PR ressaltou que a viabilidade abstrata de seu emprego, todavia, não exclui a atribuição fiscalizatória específica do Tribunal de Contas, nem obstaculiza o regular exercício do controle externo, o qual, inclusive, poderá apurar responsabilidades por eventuais vícios ou abusos cometidos na contratação pública. Além disso, destacou a necessidade de se observar a proibição disposta no artigo 14, inciso IV, da Lei nº 14.133/2021.

Legislação, jurisprudência e doutrina

O artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal dispõe que, ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure a igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

O artigo 5º da Lei de Licitações expressa que, na aplicação dessa lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).

O inciso XX do artigo 6º da Lei nº 14.133/2021 define estudo técnico preliminar como o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação, o qual caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução, além de dar base ao anteprojeto, ao termo de referência e ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação.

O inciso IV do artigo 14 da Lei de Licitações dispõe que não poderá disputar licitação ou participar da execução de contrato, direta ou indiretamente, aquele que mantenha vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista ou civil com dirigente do órgão ou entidade contratante ou com agente público que desempenhe função na licitação ou atue na fiscalização ou na gestão do contrato, ou que deles seja cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, devendo essa proibição constar expressamente do edital de licitação.

O artigo 66 da Lei nº 14.133/2021 fixa que a habilitação jurídica visa demonstrar a capacidade de o licitante exercer direitos e assumir obrigações, bem como que a documentação a ser apresentada por ele limita-se à comprovação de existência jurídica da pessoa e, quando cabível, de autorização para o exercício da atividade a ser contratada.

O Acórdão nº 2630/18 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 467594/17) estabelece que não é viável o credenciamento de farmácias particulares para fornecimento à população de medicamentos que não são distribuídos diretamente na farmácia básica municipal, por meio de inexigibilidade de licitação, pois não estão presentes os requisitos da inviabilidade de competição e da não existência de interesses excludentes entre os possíveis contratantes.

Ainda de acordo com esse acórdão, para a aquisição desses medicamentos, que não podem ser mantidos em estoque, o recomendável é a utilização do Sistema de Registro de Preços, por meio da modalidade pregão. Assim, é possível o registro de preços de diversos itens por meio de uma única licitação, para aquisição futura e entrega parcelada, resultando na melhor contratação possível para a administração pública.

Por meio do Acórdão nº 1393/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Processo nº 630802/23), a Corte determinou ao Município de Rio Bom (Região Central do Paraná) que anulasse licitação referente ao registro de preços para futura e eventual contratação de empresa especializada para fornecer, por meio de outsourcing, medicamentos e insumos farmacêuticos, bem como insumos médico-hospitalares e odontológicos, com a utilização de solução informatizada customizada.

A decisão havia sido tomada no processo em que os conselheiros do TCE-PR julgaram procedente Representação da Lei de Licitações formulada pela Coordenadoria de Acompanhamento de Atos de Gestão (CAGE) do Tribunal, em razão da inadequação do outsourcing para a aquisição de medicamentos.

O Acórdão nº 1922/24 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 636412/22) dispõe que não é possível a contratação de empresa especializada no fornecimento de sistema informatizado para a gestão de medicamentos, insumos farmacêuticos e correlatos ao sistema de saúde municipal. A razão é que isso representaria violação às disposições do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal e da legislação regente aplicável às licitações e aos contratados administrativos.

Essa norma expressa que a quarteirização dos serviços de gestão e fornecimento de medicamentos, insumos farmacêuticos e correlatos não é possível, pois configura a exclusão do processo licitatório da fase da contratação pública, o que não é permitido pelo ordenamento jurídico brasileiro. Outsourcing é o mecanismo de gestão por meio do qual uma empresa ou órgão público contrata serviços ou recursos de uma empresa externa, em vez de mantê-los internamente.

Nesse acórdão também consta que, além desse modelo de contratação ser inconstitucional, não existe qualquer estudo técnico capaz de comprovar que ele garanta melhor eficiência, fornecimento de medicamentos padronizados a todas as unidades de saúde do município, disponibilidade imediata de medicamentos emergenciais e redução da necessidade de suprimento de fundos para fazer frente a compras emergenciais.

O Acórdão nº 120/18 - Plenário (Representação nº 013.775/2015-4) do Tribunal de Contas da União (TCU) estabelece que a adoção do modelo de quarteirização do serviço de manutenção da frota, por se encontrar no âmbito de discricionariedade do gestor, exige justificativa específica, elaborada com base em estudos técnicos, os quais demonstrem aspectos como a adequação, a eficiência e a economicidade de utilização do modelo, tudo devidamente registrado no documento de planejamento da contratação.

O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE-MG) fixou o entendimento, por meio do processo de Consulta nº 1066820, de que é possível, observadas as disposições da Lei nº 8.666/1993 (Antiga Lei de Licitações e Contratos), a contratação de empresa especializada para o gerenciamento do fornecimento de combustível e da manutenção preventiva e corretiva dos veículos que compõem a frota, incluindo o provimento de peças, acessórios, mão de obra etc., desde que essa opção esteja devidamente justificada na fase de planejamento, demonstrando tecnicamente a viabilidade, a economicidade e a vantajosidade de sua adoção para o caso concreto.

Estudo do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJ-SP) apontou que a quarteirização é a contratação de diversas empresas, pela terceirizada, para a prestação de serviços a um único tomador final. Pode ser entendida como uma técnica de gestão onde se delega a um funcionário da própria empresa a gestão das empresas terceirizadas.

Segundo esse estudo, atualmente, a administração pública possui uma estrutura interna para gerenciar e inspecionar cada um dos contratos que possui com empresas terceirizadas. Na nova modelagem sugerida, Facilities Management (FM), Gestão de Facilities ou Gestão de Facilidades, a administração pública transfere a própria gestão, controle e fiscalização dos contratos de prestação de serviços realizados por terceiros contratados para uma única empresa.

Desde fevereiro do ano passado, tramita no Senado Federal o Projeto de Lei nº 196/2025, que trata da inclusão do artigo 34-A e seus parágrafos na Lei de Licitações.

Assim está redigido o texto proposto: “Nos certames para contratação da gestão do fornecimento de produtos ou serviços por credenciados da empresa contratada, com pagamentos feitos exclusivamente a esta, a determinação do menor dispêndio para a administração deverá levar em conta, além da remuneração por serviços próprios, o valor do produto ou serviço a ser fornecido pelos credenciados, salvo quando, dada a uniformidade de preços no respectivo mercado, tal valor ou o critério para sua determinação for estipulado no instrumento convocatório.

Parágrafo 1º - O estudo técnico de que trata o parágrafo 1º do artigo 18 desta lei deverá indicar a maior vantagem na realização do pagamento pelos produtos ou serviços à empresa gestora, comparativamente a outras espécies de contratação.

Parágrafo 2º - É vedado tratamento desfavorecido à administração pública, devendo a ela ser estendido qualquer benefício ofertado aos demais consumidores, tais como descontos, programas de recompensas ou de devolução de parte dos valores gastos.”

O jurista Joel de Menezes Niebuhr afirmou que a administração pública sofre com a burocracia disfuncional, sentida fortemente em relação às licitações e contratos. Segundo ele, essa burocracia disfuncional foi agravada com o advento da Lei nº 14.133/2021, que seria extensa, pesada e formalista, com prescrições que impõem à administração pública dezenas de encargos muito difíceis de serem cumpridos, principalmente pelos órgãos e entidades menos estruturadas, como é o caso dos municípios de médio e pequeno porte.

De acordo com Niebuhr, sob esse contexto, o modelo da quarteirização pode ser uma solução para mitigar a pressão burocrática sobre a gestão das licitações e dos contratos. A ideia fundamental, em sintonia com a diretriz de centralização prescrita no inciso I do artigo 19 da Lei nº 14.133/2021, é que a administração pública licite e contrate menos, centralizando as demandas de natureza semelhantes sob o mesmo contrato, sendo que o contratado, empresa de quarteirização, intermedia junto ao mercado os bens e os serviços que se fazem necessários.

O jurista ressaltou que a relação jurídica da administração pública seria com a empresa de quarteirização, a qual, por sua vez, se relaciona com o mercado, mantendo a administração pública abastecida. As vantagens da quarteirização são evidentes, destacando-se os aspectos de logística, como a otimização da gestão de armazenamento, estoques e transporte, com prevenção de obsolescência e de deterioração.

Além desses aspectos logísticos, o doutrinador afirmou que a quarteirização otimiza as licitações e a gestão dos contratos administrativos – aspectos importantes para a administração pública. Dentre outras, pode-se mencionar a otimização da licitação; a otimização da gestão contratual; a mitigação dos riscos de transação para os fornecedores, o que tende a atrair propostas mais vantajosas; e a mitigação do risco de descontinuidade.

Fundamentação

O relator do processo, conselheiro Durval Amaral, acompanhou o posicionamento da antiga CGE e do MPC-PR como razão de decidir. Ele advertiu que estabelecer um caminho fechado e inflexível representaria seguir na contramão de uma tendência nacionalmente admitida e que não pode ser ignorada.

Amaral, inclusive, ressaltou que, em razão da relevância do tema, desde fevereiro de 2025, tramita no Senado Federal o Projeto de Lei nº 196/25, cujo objetivo, se aprovado, reside em acrescentar o artigo 34-A na Lei nº 14.133/2021, para dispor sobre o critério de julgamento pelo menor preço nas contratações para gestão do fornecimento de produtos e serviços.

O conselheiro explicou que, se a inserção desse dispositivo legal destinado a reduzir fragilidades encontradas na prática for aprovada, resultará na incorporação de vivência já consolidada na rotina administrativa, assim como foi feito com a Nova Lei de Licitações, que acabou somando, em seus diversos artigos, as leis, decretos, portarias, instruções normativas e decisões relevantes do TCU sobre o tema, garantindo que seu conteúdo seja moderno e atenda aos principais anseios da administração pública em suas contratações.

O relator ressaltou que a quarteirização vem sendo utilizada em muitas pactuações efetivadas pelos diferentes órgãos e entidades da administração pública brasileira, em decorrência, justamente, do panorama delineado pelo jurista Joel de Menezes Niebuhr, muito bem alinhado com a realidade contemporânea do universo dos processos licitatórios. Assim, ele entendeu que o modelo da quarteirização pode ser utilizado, contanto que seja previamente realizado minucioso estudo técnico preliminar.

Amaral ainda relatou que, ao menos desde 2017, o TCU admite a quarteirização dos serviços de gestão de frotas nos moldes questionados na Consulta, contanto que sejam preenchidos os quesitos expressamente mencionados. Ele lembrou que esse posicionamento é endossado pelo TCE-MG, que já decidiu pela regularidade de contratação que tem como objetivo o denominado “facilities management”, com foco máximo na otimização e na eficiência dos serviços não compreendidos na atividade-fim, como limpeza, manutenção, segurança, alimentação e gestão.

O conselheiro destacou que estudo do TJ-SP também contempla os principais benefícios esperados com esse tipo de contratação, como a redução significativa dos custos operacionais, o aumento na eficácia dos processos e a atenção máxima na atuação principal por parte da administração pública e soluções diversas em um único contrato.

Assim, o relator entendeu que, desde que precedida de todos os estudos técnicos, de edital satisfatoriamente detalhado e da fiscalização adequada, é plenamente viável a invocação da quarteirização para os serviços de coordenação e manutenção de frota municipal, bem como de manutenção de prédios públicos.

O conselheiro advertiu que a quarteirização não poderia ter como objeto a aquisição de bens, o que inclui os medicamentos. No entanto, ele alertou que esse posicionamento pode vir a ser automaticamente superado com eventual aprovação do Projeto de Lei nº 196/25, já que o artigo 34-A passaria a autorizar a contratação da gestão do fornecimento de produtos e de serviços.

Além disso, o relator salientou que, no âmbito de seu dever de fiscalização e vigilância, com o intuito de resguardar a qualidade dos serviços a serem prestados e precaver-se em eventual e futura condenação de responsabilidade subsidiária, o órgão contratante precisa firmar critérios a serem observados pela empresa gestora na seleção das sociedades empresariais que prestarão os serviços devidos à entidade contratante, sempre orientando-se pelos princípios da legalidade, da impessoalidade, da eficiência e da economicidade.

Finalmente, Amaral concluiu que a proibição ao direcionamento nas contratações, que impõe ampla e irrestrita observância aos princípios que regem a administração pública em todas as suas relações, prevalece independentemente de o vínculo se formar diretamente com a administração pública, ou de modo indireto, como ocorre nas terceirizações e quarteirizações.

Decisão

Os demais integrantes do órgão colegiado do TCE-PR acompanharam, por maioria absoluta, a manifestação do relator, após a apresentação de voto divergente pelo conselheiro Maurício Requião, na Sessão de Plenário Virtual nº 1/2026 do Tribunal Pleno, concluída em 5 de fevereiro.

A decisão, contida no Acórdão nº 188/26 - Tribunal Pleno, foi publicada no dia 25 do mesmo mês, na edição nº 3.621 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). Seu trânsito em julgado ocorreu em 10 de março.

Serviço

Processo nº:	788590/22
Acórdão nº	188/26 - Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Município de Pinhalão
Interessados:	Dionisio Arrais de Alencar e Luiz Eduardo de Castro Vanzeli
Relator:	Conselheiro José Durval Mattos do Amaral